叶黔达:树立新的公文环境观

21世纪头20年，是我们国家全面建设社会主义小康社会的新时期，是一个必须紧紧抓住并且可以大有作为的重要战略机遇期。胡锦涛同志最近在中央党校的重要讲话中指出，“在当前国际国内形势下，我国发展面临的机遇前所未有，面对的挑战也前所未有，既有许多有利条件，也有不少不利因素，关键看我们工作做得怎么样。我们要清醒认识当今世界和当代中国发展的大势，全面把握我国发展的新要求和人民群众的新期待”。“新世纪新阶段，我国发展站在了新的历史起点上。我们必须科学分析我国全面参与经济全球化的新机遇新挑战，深刻把握工业化、城镇化、市场化、国际化深入发展形势下我国各项事业发展面临的新课题新矛盾”。正如党的十六大报告指出:“为完成党在新世纪新阶段的奋斗目标，发展要有新思路，改革要有新突破，开放要有新局面，各项工作要有新举措。”这就是说，一切因循守旧、墨守陈规、滞后于现实的旧思想、旧观念、旧习惯、旧工作方式、旧领导方式，都必须彻底改变，代之以新思想、新观念、新习惯、新的领导和管理方式，以适应形势发展的需要。作为党政机关、企事业单位实施领导和管理必不可少的重要方式、重要手段，公文处理工作也面临着与时俱进，不断转变办文观念，适应形势发展需要的重要课题。其中，树立新的公文环境观，就是办文工作中有待树立和强化的一个新观念。

    公文要为处理政务和社会事务服务，势必要涉及公务活动环境和社会环境，势必要面对社会各层面的多方位需求，这就形成了办文的环境。而不同的时代，甚至不同时代的不同阶段，因为政治、经济和社会的不同时代背景，因为社会发展的日新月异、公务活动中新情况、新问题层出不穷，因为撰文主体、受文对象的不同文化、认知和思维水平，办文都会面临不同的环境。而不同的办文环境，对公文的要求，当然是不同的。这就提出了公文环境观这一命题。
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1 r% h1 m  j  H& E+ i* Y+ d; d+ F但是，长期以来，我们对公文环境观的关注和研究，显然是不够的。我们研究公文写作特点时，也主要看重公文载体（文章）的特点，而不同程度地忽视了对公文主体（撰写者群体）、受体（受文对象）和客体（社会生活和公务活动实际）的研究。而公文客体，也正是办文所涉及的公文环境。
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进入新世纪新阶段，我们应该怎样认识“我国发展的阶段性特征”？怎样“全面认识工业化、信息化、城镇化、市场化、国际化深入发展的新形势新任务，深刻把握我国发展面临的新课题新矛盾”（语见十七大政治报告）？我们面临什么样的公文环境？新的公文环境有什么新的特点、新的要求？我们的办文工作又该如何应对这种新环境新要求呢？
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/ o1 }2 d- L" {3 b" z& N首先，加入世贸组织后，要求我们从更宽的视野上，用世界眼光来审视我们的公文。我们应该清醒地看到，世界上有的国家、有的组织、有的方面、有的人士，对我国的经济、政治乃至社会，多少怀着异样的、怀疑的、挑剔的、甚至敌视的眼光看待。而入世以后，一方面可以给某些挑剔带来合法性；另一方面，我们要融入世界市场经济，也要主动接受某些合理的虽然是十分痛苦的挑剔，强化全球化发展观念，努力变敌视为互信、普惠、共赢，争取和平发展空间。我国的企业和经济部门、文化事业单位、社会服务体系、执法机关和行政管理职能部门，甚至社会方方面面，在制发公文其内容若涉及国际交往时，都要和国际惯例接轨，都要符合世贸组织有关约束和国际法的规定，而不能我行我素，只考虑一己私利、一地私利。在涉及贸易、产品质量、价格、专利保护等等国际经济摩擦和经济纠纷、经济谈判中，我们有的企业、行业、有的地方、部门，因为缺乏国际视角和世界眼光，还在固守地方保护主义和小团体利益，不按世贸组织规则和国际惯例办事，在处理类似事务的公文中被外商外资和有关方面挑剔出漏洞、抓住把柄，乃至造成我方重大经济和政治损失的事例，都是深刻的教训。因此，涉及国际经济贸易、文化教育往来的工作，反映这类工作的公文，都必须淡化单位意识、部门观念、属地利益，强化国家意识，增强国家的公信力。而遵行世贸组织的透明化原则，加强公文信息、政府信息公开化制度建设，加快公文信息、政府信息公开化进程，也是一个刻不容缓的重大课题。不仅公文内容是如此，就连国家行政机关公文格式国家标准规定公文采用A4用纸，也是与国际惯例接轨的。

其次，依法治国、依法行政的基本治国方略，必然要求作为实施领导和管理工具的公文，要依法行文。而国务院2000年8月24日颁发、2001年1月1日起施行的《国家行政机关公文处理办法》，是建国以来第一部用法规形式对公文处理工作作出全面、系统法律规定的法规文件。从此，把公文处理工作，从行政管理层面提升到执法层面。（而当前，我们对《办法》的这种法规性质的认识，是普遍不到位的。）这一切，就要求我们用法律眼光来审视公文，尤其是行政执法、管理职能机关的公文。随着法制观念逐渐深入人心，社会各方面和广大公众，懂得了要用法律来维护自身合法权益，也会从法律层面来衡量公文的合法性。正是顺应这种需求，政府法制部门提请公众对各级机关的规范性公文的合法性予以监督，赋予了广大群众可直接向政府法制工作部门反映他们认为违法或不当规范性文件的权利。而事实上，地方行政机关和企事业单位的少数公文中，不同程度存在行文主体、制发程序、内容、文种不合法的情况。例如2003年度、2004年度和2005年上半年，全国31个省级人民政府共收到报送备案的规范性文件9745件，其中存在违反上位法规定的就达623件。现行公文中，有的规范性、决策性文件，在制定程序上仅凭一两次会议或领导一个指示，未经认真调研、论证、征求意见、审议、核查，便草率发文；有的部门文件的内容，因为既要服从于本级政府，又要听命于上级主管部门，导致政出多门，甚至相互矛盾；有的部门为了争取部门利益，往往不遗余力地扩张自己的权力，甚至越权行文，文件中“政府权力部门化和部门权力利益化”的倾向较为明显；有的部门习惯于使用文件这一抽象行政行为违法征收财物、摊派费用；有的部门为了争夺收费权、处罚权、许可权，违法设置行政许可、行政收费、行政处罚、行政强制措施，本文由老秘网推荐，导致规范性文件打架、冲突、重复和管理失控；还有的部门违反公平、公正的原则，片面强调部门利益，推卸责任和义务，利用行业管理的行政职权行文，在经济领域实施行政垄断等行为，阻碍市场统一，干扰了依法行政的秩序，损害了政府机关的形象，降低了办事效率，直接损害了社会公众和组织的合法权益。至于机关单位一般性文件、内部文件中，不合法现象就更为突出了。针对上述要求和办文实际情况，必须强化依法行文意识，做到行文依据、主体、程序、内容都合法。为此，公文制发主体，无论起草者、审核者、签发者，都要学法、知法、懂法、依法，不但要了解行业、部门有关的法律法规，还要了解涉及全局的法律法规，努力消除违法行文的现象。当前，国家法制局和各级地方政府法制部门都对政府制发规范性文件规定了备案审查工作责任制度，规定对制发规范性文件要实行发文前的前置审查和发文后报上级的备案审查，以加强对发文的法律监督。无疑地，这将极大地提升行政公文尤其是规范性文件的公信力，确保公文的法律权威，切实保障社会组织和广大群众的合法权益。
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第三，加速推进民主化进程，实行政务公开，要求我们强化审视公文的民主眼光。党的十七大政治报告强调，“人民民主是社会主义的生命。发展社会主义民主政治是我们党始终不渝的奋斗目标。”“深化政治体制改革，必须坚持正确政治方向，以保证人民当家作主为根本，以增强党和国家活力、调动人民积极性为目标，扩大社会主义民主，建设社会主义法治国家，发展社会主义政治文明。”要“扩大人民民主，保证人民当家作主。人民当家作主是社会主义民主政治的本质和核心。要健全民主制度，丰富民主形式，拓宽民主渠道，依法实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督，保障人民的知情权、参与权、表达权、监督权。”这就要求政府的行政行为要公开、透明，便于接受社会监督，保障人民群众对行政管理事务的知情权，推进政府决策的科学化、民主化进程。在信息社会中，各种信息铺天盖地。应该清醒地看到，在诸多信息中，政务信息是信息的主渠道，而公文信息又是政务信息的核心渠道。要排除各种负面信息的干扰，要明是非、正视听、引领舆论、统一认识，都离不开公文信息发挥其主流、主导作用。为此，就必须实现公文信息共享，必须加速公文公开制度。长期以来，公文主要是在领导者、管理者层面运行的，是领导人、管理人、制于人的一种“藏在深闺人未识”的“秘密武器”，底层群众是“难见尊容”的。近年来，随着政务公开、厂务公开、村务公开、校务公开等等民主化进程的推进，公文尤其是党政领导机关的公文，逐渐揭开了神秘的面纱，走到了车间、田间、社区。“阳光政府”的运行，把党委、政府机关的“公报”、“政报”发到了基层直至村民委员会，让广大农民在第一时间内就能看到中央和地方政府的重要公文；党政群机关和企事业单位的老秘网、网页，把涉及群众切身利益和公众事务的文件，及时刊登出来，把重要决策事项公示出来听取民意，增强了决策的民主化、科学化，增强了行政事务处置的公开、公平、公正性；非涉 秘历史档案文件的逐步解禁，也让公众有了更多的知情权、知政权，有了更强的当家作主的主人翁感。而接触、阅读、了解公文的人越多，广大群众文化水平、认知水平、法律政策水平的不断提升，对公文的要求势必会越来越高，对公文的挑剔也会越来越多，对制发公文者的压力也会越来越大。面对这种情况，公文制发主体必须变压力为动力，积极应对，努力提高自己的“文内功夫”和“文外功夫” ，不断提高公文写作质量。

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总之，在这历史的新阶段，树立新的公文环境观，就必须以世界眼光、法律眼光、民主眼光、现代眼光、规范眼光、群众眼光直至政治眼光来要求、审视党政机关、企事业单位的公文，努力“迫使” 、促进公文质量和办文水平的提高，使之更好地为推进改革开放，推动科学发展，促进社会和谐，全面建设小康社会服务。
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（本文作者系中共四川省委党校〔四川行政学院〕教授、四川行政学院原秘书长、四川省秘书学会会长兼公文专业委员会主任。）