制度执行不力与粗放发展之殇

当前，制度执行不力已经成为中国社会面临的最普遍、最棘手的问题之一。无论是法律法规、决策命令，还是司法判决、公共政策，几乎无一能够幸免。执行不力，不仅影响政令畅通、法纪彰显，致使百姓利益受损，还会严重损害制度的权威，降低党和政府的公信力，造成资源浪费和效率低下。
    我们曾经以为，立法滞后、制度缺失是中国社会落后无序的根源，只要有了制度，一切问题便可迎刃而解。几十年来，为了弥补制度建设的空白，解决经济和社会发展过程中出现的各种问题，党和政府制定了一系列相关规定，我们的社会主义法律体系初步建成，各种规章制度日益完备。
    不可否认，这些制度对于调整各种社会关系、解决各种社会矛盾起到了很大作用。但是与此同时，在制度的实施过程中，许多制度不仅没有实现制定的初衷，沦落成为一纸空文，有的甚至成为滋生腐败的温床。比如，我国的反腐倡廉制度既有党纪约束，又有国法规范，体系较为全面系统，然而当前腐败形势依然严峻，大案要案时有发生；我国的食品安全法律法规不可谓不严格，食品监管部门不可谓不多，但是实践当中食品安全问题层出不穷，已经严重威胁到人民群众的生命安全；前段时间，国家推出3元营养餐计划，目的是让孩子们健康成长能够有基本营养保证，中央财政为此每年拨款160亿元，但是在许多地方，政府、学校和供应商之间的利益链条导致营养午餐的初衷逐渐走味儿。对此，广大人民群众深恶痛绝。
    为什么会出现这种状况？为什么我们的制度意识越来越强，制度制定的数量越来越多，但是社会秩序并未出现根本性好转？为什么我们的规章制度有着良好的制定初衷，但是执行起来却往往效果不佳甚至事与愿违？究其原因，主要在于这些制度过于粗放，实践当中往往处于“牛栏关猫”的尴尬境地，难以真正发挥实效。
    粗放本指在同一土地面积上投入较少的生产资料和劳动，进行浅耕粗作，以扩大耕地面积提高产品收入。后来，粗放常被用来概括我国的经济增长方式急于求成，热衷于数量增长和表面繁荣，不计成本与效率，管理粗疏，浪费严重，不可持续。其实，放眼当下的中国，粗放岂止是我国经济增长中的独有现象，粗放思维早已渗透到社会管理的各个领域、各个方面。尤其是我国的规章制度建设，更是体现出粗放发展的鲜明特征。
    我国现有的各种规章制度看似较为完备，其实普遍存在粗放的通病，很多制度都是一些比较宏观、抽象的原则性规定，过于宽泛粗疏，大而化之，缺乏必要的程序和细节加以规范，因而很容易在实际应用中被虚化。具体表现为：不少制度的价值取向是很明确的，但却停留在宣示某种理念、鼓励和促进某些做法上，政策性色彩过浓，混同了制度和道德，约束力很弱；有的制度不明确、不具体，概念含混不清，内容弹性过大，使人难以准确把握；有的制度规定不严谨、有漏洞，或是不合国情、地情、民情，难以真正贯彻实施；有的制度只有行为模式，没有后果模式，或是缺乏配套规定，根本无法实行；有的制度的制定并非立足解决实际问题，而是纯属形象工程，目的在于完善制度体系，彰显工作业绩，不能实施自然就在情理之中。
    粗放思维成为我国早期规章制度建设的指导思维方式有其特定的历史原因。一是改革开放之初，我国立法严重滞后、制度普遍缺失，在此背景下，加强制度建设、健全发展机制成为当务之急。许多制度来不及精雕细刻，即使粗疏一些，也要尽快制定，“宁滥毋缺”。二是改革进程伊始，许多社会关系处于变化之中，一时难以把握它们的发展规律，如果制度制定的过于精确细腻反而会影响甚至阻碍改革的步伐，因此“宜粗不宜细”。但是随着改革开放的不断深入，我国进入改革攻坚期和矛盾凸显期，经济社会发展中的深层次矛盾逐渐显现，“宜粗不宜细”的负面作用日益突出。主要体现在两个方面：一是许多规章制度无法有效执行，成为“挂在墙上的月亮”，根本不能解决实际问题，这样的制度虽有却近乎于无。二是有的规章制度执行当中被随意变通，甚至完全架空。由于这些规章制度往往具有极大的弹性空间，而权力又具有自我膨胀的天性，因此自然就会在此空间之内努力拓展势力范围，权力寻租、权力滥用等腐败现象往往由此产生。
    要想改变制度虚设、政策走样的现状，确保党和政府的路线、方针、政策能够真正落到实处、收到实效，需要解决两个层面的问题：一是制度本身应是好的制度，好的制度应当精确细腻、具体严谨、配套性强；二是好的制度能够得到好的执行，好的制度能够得到好的执行的前提条件是信息公开透明、监督强大有力、责任落实到位。当前我国信息公开制度、权力监督体系、责任追究机制均已初步构建，然而由于旧的思维方式并未得到纠正，这些规章制度重又落入粗放的窠臼，难以真正发挥配套作用。由此可见，无论第一个层面的问题还是第二个层面的问题，归根到底都要落到解决粗放发展这个问题上来。
    如何才能防止制度建设重回粗放的老路，扭转当前规章制度执行不力的现状，确保各项制度的贯彻实施？首先，必须改变传统的粗放思维方式，扭转“宜粗不宜细”的错误观念，确立“宜细不宜粗”的价值取向。规章制度的生命力在于精确细腻，粗疏的规章制度不仅难以执行和遵守，而且会给不法分子徇私枉法留下空间。其次，加强调查研究，密切联系实际，正确认识客观规律，增强制度的科学性和合理性。再次，细化制度建设，强化制度的刚性，注重程序和细节的设计，堵住制度执行中的各种漏洞，增强制度的针对性和可操作性。惟其如此，才能减少制度执行的随意性，防止制度被架空、被消解，制度的价值才能得到实现。作者：赵迎辉 来源：学习时报