差额选举与党内民主

事实表明，如果单靠扩大差额，没有党内民主的整体环境，没有与之相应的其他制度的相互支撑，应然的制度优势未必能够充分体现出来，就如同人们曾经寄予厚望的党代会常任制在一定意义上未能充分体现出原有的制度设计优势一样。因此，充分发展党内民主，进行干部人事制度的改革，借鉴某些省份改革试点的经验，差额选举制度与其他制度相互顺应，进行整体打包改革，就是必要而重要的事情。

    据媒体报道，从 2011年 10月以来，江苏、黑龙江、广东等地省委常委以差额选举方式产生，引起人们广泛关注。其实，从严格意义上讲，差额选举在中00内由来已久。反思差额选举的历史发展与现实中存在的问题，有利于我们发展党内民主，进而推动人民民主全面发展。
    一、差额选举不是创新，使其制度化才是改革开放后的发展   
    差额选举是候选人数多于应选人数的简称。可以在预选中差额，也可以在正式选举中差额，形式不一。
    在新民主主义革命时期，中国共产党就有差额选举的先例。1928年，党的六大主席团确定了51人的中央委员会预选名单，最终选出正式委员23人和候补委员13人，差额比例较高，但提名人选受到了共产国际和“唯成份论”的影响，结果并不尽如人意。1945年，党的七大主席团确定了中央委员会差额预选方针，规定候选人数应多于应选人数的1/3。大会主席团与各代表团经过民主讨论确定了94人候选名单，最终选出中央委员44名，候补中央委员33名。中国新民主主义革命的胜利，证明七大的政治路线和党的选举的成功。
    党执政后，1956年召开了第八次全国代表大会。八大的选举民主程度是空前的。八大中央委员会的提名方式，第一步是由各代表团提出名单；第二步是在上述基础上中央政治局会同各代表团提出预选名单；第三步是依据上述名单各代表团进行讨论预选；第四步由中央政治局集中起来，向大会提交正式候选人名单。虽然八大未明确提差额问题，但是，从预选名单到正式候选人名单，经过几上几下的讨论，候选人有的几经变化，已经包括差额意义在内。换言之，在真正民主基础上的初始提名，其意义远在差额选举之上。
    但是，无论是六大还是七大的差额选举，或是八大的先自下而上再自上而下的提名方式，都没有转化为制度化的规定，因此在后来的选举中并未一以贯之地延续下去。“文化大革命”结束后，人们痛感党内民主的欠缺是导致“文化大革命”发生并延续10年之久的重要原因之一。因此，党的十一届三中全会提出民主要制度化法制化。1979年，人大对人大代表差额选举做出规定。1980年 2月，党的十一届五中全会通过的《关于党内政治生活的若干准则》明确规定：“选举应实行候选人多于应选人的差额选举办法，或者采取差额选举办法产生候选人作为预选，然后进行正式选举。”“选举一律用无记名投票。”1982年十二大党章规定：可以经过预选产生候选人名单，也可以不经过预选，采用候选人数多于应选人数的办法进行选举。党的十三大党章将其修改为：“可以采用候选人数多于应选人数的差额选举办法进行正式选举，也可以先采用差额选举办法进行预选，产生候选人名单，然后进行正式选举。”此后党的十四大直至十七大党章，均大致沿袭了十三大的规定，只是语言表述更为准确。
    作为党内单项制定规定，1990年《中国共产党基层组织选举工作暂行条例》和1994年《中国共产党地方组织选举工作条例》对党内差额选举进行了规范，规定地方各级党代会代表差额比例不少于20%，党委委员、候补委员和纪委委员差额比例不少于15%，党委常委和纪委常委的候选人数，应分别多于应选人数1—2人。在地方层面，有的省在地市正职中实行差额提名、差额考察，全委会票决。在中央层面，十七大提名中央委员会人选 221名，应选 204名，差额比例8.3%；提名候补中央委员183名，应选167名，差额比例为9.6%；提名中纪委委员138名，应选127名，差额比例为8.7%。相对于十六大“两委”委员选举差额比例5%左右，十七大确实进一步扩大了差额范围。
    总结这一历史可以看出：一是差额选举的功效受到政治路线干部路线影响；二是差额选举的民主程度取决于党内民主的整体发展水平；三是当下中国共产党在选举中的发展，不在于确定是否差额、差额比例多少，而在于把过去行之有效的差额选举制度化法律化，不因领导者注意力转移而转移。这才是十一届三中全会后的真正贡献。
    二、差额选举的真实功效取决于整体制度环境的支撑   
    说到差额选举的功效，需要特别指出，这是针对等额选举而言的。
    一是形成有限竞争的政治空间。在等额选举制度下，人们无选择余地，只能就候选人名单进行表决。而差额选举——特别是在差额比例较大的背景下——提供了选择空间，形成一定范围的竞争。这为党内政治生活注入了新鲜活力，对提升用人机制的活力也是有利的。
    二是运作有序、风险可控。从根本上讲，民主选举是无所谓差额的，如八大，虽未明确提出差额选举，却是真实的民主程度很高的选举。但八大召开时的政治环境和历史条件不可复制，特别是经历了“文化大革命”这样的失误之后，重回党内民主发展之路，只能以逐步扩大差额选举的方式，尽可能多地体现选举人意志。
    三是有利于形成党员对党的领导机构和领导者的心理认同。实事求是地讲，等额选举有时也会产生优秀的领导者。但“优秀”是相对优势，是比较出来的，在无比较、无选择余地时，人们对领导者的认同是基于无奈的认同。而差额选举扩大了党员、代表的选择权，在一定程度上强化了党员党代表的主体感，其心理认同相对可靠。从长远来说，差额选举好处多于等额选举。
    但是，理论上应有的优势，在现实生活中能否充分体现出来，又是另外一回事，如党的六大选举中差额比例虽高但并没有取得良好效果。这说明，差额选举还需要有大的政治环境和各种科学制度规则做保障。
    推行差额选举多年来，各地贯彻落实并不平衡。有的地方真正推动差额选举，效果较好。但更为普遍存在的问题，就是现实中的各种“潜规则”干扰正式制度的实行。比如，有的地方事先内定好人选，其他人作为陪选者；再如，有的把明显相对弱者作为差额人选，代表们一望便知组织内定的候选人是谁；又如，对常委候选人规定的差额比例过小，失去竞争意义；除了少数地方搞试点以外，一般不在正职、重要职务中实行差额选举，等等。而上述做法，使得差额选举有走形式之嫌。
    事实表明，如果单靠扩大差额，没有党内民主的整体环境，没有与之相应的其他制度的相互支撑，应然的制度优势未必能够充分体现出来，就如同人们曾经寄予厚望的党代会常任制在一定意义上未能充分体现出原有的制度设计优势一样。因此，充分发展党内民主，进行干部人事制度的改革，借鉴某些省份改革试点的经验，把差额选举制度与其他制度相互顺应、整体打包改革，就是必要而重要的事情。
    三、以多方面制度建设推进党内选举制度发展
    真正影响差额选举的各种因素中，首先当属如何理解解党的领导、党管干部。因为，在差额选举中无论有多少种“潜规则”，无论有多少种“做工作”方式，无非都是为了体现某些上级领导或“一把手”的意图。所以，正确理解党的领导、党管干部，就是至关重要的问题。党的领导体现为制定干部政策，确保干部政策大方向正确，确保选人用人规则公正、公开、科学，确保对干部的监管到位，确保最优秀的人都推荐为相应职务的候选人，就是党的领导、党管干部的意图实现了。笔者曾观摩过深圳交通工委的公推直选，从初始提名到候选人背景资料介绍全过程公开透明，经多轮投票、多轮竞争之后，进入最后一轮竞争的人确实都是优秀共产党员，无论最终谁赢得选举都是党的领导实现了，而在现场的党员代表们也都真正心服。说到底，需要相信大多数党员，尊重党员基本权利。
    其次，改进选举提名方式。党内选举是否有序而又民主，并不完全在于差额比例多少，而在于初始提名权掌握在什么人手中。如果初始提名权掌握在少数人手中，那么无论差额多少都是少数人拥有决定性的选人用人权力，之后的规则无论多么完美，没有被提名的人依然不能进入程序之中，依然不能说有真正的民主。党的历史上差额高达 1/3的七大和未明确规定差额比例的八大选举，初始提名都是自下而上和自上而下相结合的提名过程，提名经过充分民主协商，保证了候选人名单产生的民主性与有序性。当然，初始提名权还有科学性问题，即反映政治领导、政治统治的领导岗位与组织内部管理类领导干部的授权方向不一样，提名方式也不一样，但已不属于本文探讨范围。
    复次，完善党内选举制度体系。选举是一套相对完整的体系，从提名过程公开，到承诺、投票，再到相应的任期、质询、罢免等系列程序，均需完善。没有这整套制度，仅靠差额，其真实性可靠性民主性均会受人怀疑。换言之，只有在民主氛围中，只有各种制度的支撑下，差额选举才能不负众望地成为推进党内民主的一个环节。
作者：高新民 来源：学习时报