征地补偿安置争议裁决的特殊性

我国正处在一个经济和社会转轨期，随着经济成分、组织形式、就业方式、利益关系和分配方式的多样化，各类社会矛盾突出多变，纠纷纷繁复杂。在各种社会矛盾和纠纷中，征地补偿安置争议已成为社会矛盾的焦点之一。而征地补偿安置争议裁决是解决这类纠纷的有效法律手段。
    征地补偿安置争议裁决，指在征收土地过程中，依法享有裁决权的人民政府，应被征收土地的农村集体经济组织和农民的申请，对市、县人民政府批准的征地补偿安置方案确定的补偿标准的合法性进行审查。征地补偿安置争议裁决制度的实质是批准征地的人民政府监督实施征地的市、县人民政府是否按照批准的征收土地方案执行，它是行政机关的一种内部行政监督措施。征地补偿安置争议裁决与一般裁决有着显著区别，它既不属于仲裁，也不同于一般行政裁决，更不属于行政处罚，而是一种特殊的裁决形式。
    行政裁决是当今世界各国普遍适用的一种法律制度。英国以行政裁判所为核心的行政裁决制度和美国以行政独立管制机构为主体的行政裁判制度在其本国行政法律制度中具有举足轻重的地位，而且对其他国家的行政法律制度产生了重大影响。行政裁判制度的产生和发展与社会政治经济的发展、各种纠纷的复杂化和技术化以及三权分立原则出现危机有关。我国行政裁决是指行政机关依照法律授权，以国家公断人的身份，对平等主体的当事人之间发生的、与行政管理活动密切相关且与合同无关的民事纠纷进行审查，并做出裁决的具体行政行为。其主要特征：一是在具有一般行政活动特点的同时又具有某些司法活动特点的具体行政行为。表现为行政裁决由特定的行政主体做出，且与争议的内容具有专业关联性；行政主体的行政裁决权须由法律特别规定，依据法律的授权而实施，而非依据宪法或组织法规定的职权主动实施；行政裁决符合行政行为成立的一般条件；行政裁决属于国家行政权中的裁决权范畴，是行使行政权的活动；行政主体是以第三方的身份主持解决当事人之间的特定民事纠纷，而不是以管理者的身份行使行政权力；行政裁决一般以当事人申请为前提，实行“不告不理”原则。二是行政裁决是以特定民事纠纷为裁决内容的具体行政行为。行政机关对民事纠纷的裁决，并非涉及所有民事领域，只有在特定情况下，即在民事纠纷与行政管理活动密切相关的情况下，行政机关才对该民事纠纷予以裁决，以实现行政管理的目的。所以，成为行政裁决对象的只能是与行政管理活动密切相关的民事纠纷。如因土地、森林、草原等资源的所有权和使用权引起的争议；因医疗事故、环境污染、产品质量等引起的赔偿争议等。这些争议都是与履行合同无关的民事争议。三是行政裁决一般具有不可诉性。行政裁决是行政机关对已发生的特定民事纠纷依法进行的裁处，行政机关是以第三方身份主持解决纠纷的裁判，当事人如对裁判不服，只能以争议的对方当事人为被告提起诉讼，不能对主持解决纠纷的行政机关提起诉讼。
    我国目前的行政裁决范围大体上包括三类：一是权属纠纷。指的是民事主体之间就财产的所有权、使用权的归属而发生的争议，包括土地、渔业、草原、森林、矿产、滩涂及水资源的权属争议。二是侵权纠纷。指的是由于一方当事人认为自己的合法权益受到了他人的侵犯而发生的纠纷。这种纠纷主要存在于因专利权、商标权引起的民事纠纷中，包括因侵犯专利权、商标权而引起的纠纷；因专利权、商标权的申请和取得引起的纠纷；因专利权使用费而引起的纠纷等。三是损害赔偿纠纷。指的是一方当事人的合法权益受到侵害的事实被确认后，受害方当与加害方就赔偿所发生的纠纷。这种纠纷大量地存在于食品卫生、药品管理、环境保护、医疗卫生、产品质量、社会福利等方面，产生损害赔偿纠纷时，权益受损害方可以依法要求有关行政机关作出裁决，确认赔偿责任和赔偿金额，使其受到侵害的权益得到恢复或赔偿。
    征地补偿安置争议裁决具有行政裁决的一般特征，主要表现在：裁决主体是特定的行政主体；行政主体的裁决权是法律或者法规特别规定的；行政主体行使裁决权一般是以第三方的身份出现，而不是以行政管理者的身份出现；裁决都是以申请人提出申请而成立，未提出裁决申请的，行政主体不主动对争议进行裁决；行政主体所作出的裁决都属于具体行政行为；裁决决定具有具体行政行为的一般效力，一经作出即具有非依法不得变更或撤销的确定力，一经有效成立即对双方当事人具有约束力。
    但是，征地补偿安置争议裁决又不同于行政裁决，两者之间的区别主要表现在：一是裁决对象的性质不同。行政裁决是对平等主体之间发生的民事纠纷进行裁决，只有在特定情况下，即在民事纠纷与行政管理活动密切相关的情况下，行政机关才对该类民事纠纷进行裁决，以实现行政管理的目的；而征地补偿安置争议裁决是对非平等主体之间发生的行政争议进行的裁决，裁决的对象是被征地的农村集体经济组织和农民对市、县人民政府及其土地行政主管部门制定的征地补偿标准不服而发生的争议，这种争议属于行政争议。二是裁决当事人的法律地位不同。行政裁决中，裁决双方当事人处于平等法律地位，双方之间没有管理与被管理的关系；而征地补偿安置争议裁决中，裁决申请人与被申请人之间处于管理与被管理的关系，双方的法律地位不平等。三是裁决的救济手段不同。行政裁决的救济手段是指申请裁决的当事人对裁决机关的裁决决定或者不予裁决的决定不服时的法律上的救济措施。行政裁决一般不可诉，当事人对行政裁决决定不服的，一般只能以争议的对方当事人为被告提起民事诉讼，而不得以裁决机关为被告或者被申请人提起行政诉讼或者行政复议。而在征地补偿安置争议裁决中，裁决申请人即被征地的农村集体经济组织和农民对国务院或省级人民政府的裁决决定不服的，一般只能通过行政诉讼手段解决。四是提出救济的主体不同。行政裁决决定做出后，双方当事人对裁决决定不服的，都可以采取相应的救济手段予以解决，而在征地补偿安置争议裁决中，只有申请人才能采取行政诉讼的救济手段，被申请人如对裁决决定有异议，只能通过行政系统内部的行政程序解决，而不得提出行政诉讼，它不属于行政诉讼的受案范围。五是作出的决定不同。征地补偿安置争议裁决决定通常采取维持或者撤销的方式，即只对被申请人制定的征地补偿标准的合法性进行审查，从而做出合法或不合法的裁决决定，对申请人提出的有关具体补偿金额的请求，在裁决决定中并不涉及，而行政裁决决定一般对当事人之间的民事争议进行确认，涉及当事人之间的权利义务进行直接分配，如土地权属争议等，人民政府在做出行政处理决定时，就确认了争议的权属归属。作者：吴传毅 来源：学习时报