明确国家审计治理概念 提升审计工作水平

刘家义审计长提出国家审计与国家治理理论，进一步丰富和发展了审计的内涵实质，把科学审计理论提升到了一个新的层面。创新性地提出国家审计治理概念，对国家审计与国家治理理论给予明确定义，有助于更好把握审计本质特征，明晰审计目标定位，拓展审计职能作用，提升新时期审计工作的宏观性、整体性、建设性和参与性。

一、国家审计治理概念是对审计在国家治理层面本质特征的认识

传统意义的国家治理，指的是国家的统治和管理，是一种自上而下的制度安排，具有强烈的政治属性。随着经济社会的发展和民主法治进程的不断深入，国家治理被赋予了更为丰富的社会内涵。从现代社会公共管理学的角度看，国家治理指的是国家基于共同的利益和发展目标，通过恰当的制度设计和资源配置，协调权力机构、经济组织、社会团体及公民个体等多元化主体，广泛参与经济社会公共事务管理，实现矛盾调和、利益共享、和谐发展的过程，是一种扁平化的制度安排，是市场经济体制下“大政府”向“小政府”转化的必然要求。

改革开放30多年来，我国的经济基础已发生了根本性的变化：公有制为主体，多种所有制经济共同发展成为基本经济制度；按劳分配为主体、多种分配方式并存成为基本分配制度；市场在资源配置中的基础性作用越来越明显，等等。原有的以计划指令和行政命令为主的国家治理也在发生深刻变化，其职能进一步转向对社会经济公共事务的协调和服务。但是，由于上层建筑本身具有的滞后性，国家治理转型将是一项长期而复杂的系统性工程，尤其是对我国这样一个发展中大国而言，要摆脱几千年来的政府集权模式和传统威权主义束缚，构建起与社会主义市场经济体制相呼应的现代公民社会，实现国家良治，绝非一蹴而就。

党中央在“十二五”规划的建议中明确提出“改革顶层设计”的概念，要求“更加重视改革顶层设计和总体规划”，“大力推进经济体制改革，积极稳妥推进政治体制改革”，温总理在十一届全国人大五次全会上所作的政府工作报告指出“以更大决心和勇气继续全面推进经济体制和政治体制等各项改革，破解发展难题”，充分说明加快推进国家治理转型的重要性和迫切性。我国实行审计监督制度，审计职责地位为国家根本大法所赋予，其本质特征就是国家治理的重要组成部分和实现途径，对推动国家治理转型有着十分重要的作用：首先，从推进国家治理转型的需求看，国家权力属于人民，政府行使人民授予的权力是一种委托代理关系，需要加强对政府受托责任的监督，审计因受托责任的发生而发生，又因受托责任的发展而发展，有利于促进建立责任政府、法治政府和服务政府；其次，从推进国家治理转型的目的看，实现国家良治就是要保持社会稳定、推动经济发展、服务人民利益、维护公平正义，审计对经济社会运行风险具有预防、揭示和抵御的作用，有利于推动改革深入，保障经济社会健康发展；再次，从推进国家治理转型的模式看，就是要通过权力的科学配置和合理运作，在政府与市场、社会乃至公民个体之间寻求利益平衡，协同管理经济社会公共事务，审计是国家治理大系统中的重要制衡机制，通过政府审计、内部审计、社会审计和审计公开，有利于协调不同利益主体参与公共事务管理，促进国家治理效益的最大化。

综上所述，我们可以对国家审计治理概念作出如下定义：国家审计治理是国家基于公共责任的委托代理关系，为加强政府权力制衡，推动市场经济发展，完善公共事务管理，协调政府、市场、社会等多元化主体，以审计为实施手段和作用机制，推动国家治理转型、提高国家治理绩效的过程。相对于国家审计监督的概念，国家审计治理站位更高、视野更广、作用更大，更加强调国家审计机关与内部审计、社会审计以及社会公众的协调互动，形成一张涵盖经济社会各方面的审计网络和“免疫系统”，以实现国家推进法治、维护民生、推动改革、促进发展的治理需求。

二、国家审计治理概念是对审计职能定位的丰富和发展

明晰国家审计治理的概念，有助于进一步拓展国家审计监督职能，优化国家审计主体构成，发挥国家审计功能作用。

（一）国家审计治理是对审计监督职能的继承发展。根据审计法和国家审计准则的规定，审计机关依法对被审计单位财政收支、财务收支以及有关经济活动的真实、合法和效益进行审计监督，这是国家审计最基本的职责所在。在长期的审计实践活动中，各级审计机关将履行监督职能作为审计工作的第一要务，取得了有目共睹的审计成效。但是由于“监督”自身词义承载信息量的局限性，理解上的偏差往往导致实际执行与既定目标的脱节，表现在：简单地就事论事，耽于表面现象，不注重探寻问题根源，对潜在风险和问题隐患揭示反映不足；重微观轻宏观，提出的对策建议不足以上升为宏观决策，屡审屡犯变成老大难，对体制机制制度管理健全完善促进不够；本末倒置，把监督当成目的，过多精力用于检查被审计单位财政财务收支的真实、合法性，纠缠于技术上的细枝末节，效益审计开展不足，审计服务功能发挥有限，等等。新时期的审计工作更加重视发挥“免疫系统”功能，一是预防功能，对经济社会运行中的各类苗头性、倾向性问题，及早感受风险，提前发出预警；二是揭露功能，查处、惩戒各类违法违规、经济犯罪、损失浪费、破坏资源环境、损害人民群众利益、危害国家安全、破坏民主法治的行为，揭示体制机制制度和管理方面的漏洞和缺陷；三是抵御功能，立足宏观对政策执行、效益发挥等进行“诊断”，开出完善制度和规范管理的“处方”，不断提高经济社会抵御风险的能力，推动经济社会又好又快发展。这三方面均以审计监督为重要基础和前提，但又远远超出了“监督”涵盖范围，以国家审计治理取代国家审计监督的表述，有利于实现监督与预防、揭露、抵御等诸多功能的有机统一，拓展审计职责定义。

（二）国家审计治理是对审计实施主体的优化整合。对国家审计治理概念的把握使我们进一步认识到，国家审计治理就是国家综合运用政府审计、内部审计、社会审计力量，对经济社会公共事务进行审计监督、管理和服务。目前我们所称的国家审计仅仅是政府审计的代名词，是对审计主体的狭义理解。在国家审计治理概念下，审计的主体应当是广义的，国家审计亦即是政府审计仅是国家实现审计治理目标的手段之一，审计主体还应当包括内部审计和社会审计，并且随着市场经济体制的进一步完善和成熟，内部审计和社会审计的地位和作用还将进一步提高，在经济社会发展的广阔领域更多地取代现有政府审计的职能作用。这是因应市场经济需要，“大政府”向“小政府”转化的必然，也为当今西方发达国家发展现状所证实。当前，我国经济社会发展的阶段性特征决定，国家审计治理还是要坚持国家审计的主体地位，依靠国家审计机关的权力主导作用，加强对国家治理权力运行的监督制约，推进民主法治，加强反腐倡廉，维护国家安全，推动深化改革，维护人民群众利益。同时，要高度重视和积极发挥内部审计、社会审计作用，积极培育非政府审计机构，建立健全非政府审计机构质量监督、诚信评估、市场准入、信息管理等方面的机制制度，甚至可以适当地开放一些政府审计的传统领域，以招投标方式引入非政府审计机构实施审计，积极引导和促进其健康、有序发展。总之，加强政府审计与内部审计、社会审计的结合，有利于缓解目前政府审计普遍存在的任务繁重、人手不足的矛盾，有利于跳出政府审计在高层次人才队伍培养上的困境，有利于提高政府审计在诸如技术创新、产业升级、工程建设等专业性、实务性较强的审计领域中的质量和水平，此外，更重要的是遵循了市场经济发展规律，有利于走出一条与市场经济体制相适应的审计之路。

（三）国家审计治理是对审计职能作用的进一步发挥。国家审计治理有利于审计跳出微观经济监督范畴，进一步提升审计工作的宏观性、整体性、建设性和参与性。一是更加关注宏观经济政策贯彻落实。促进短期调控政策和长期发展政策有机结合，加强对政策执行中存在问题和经济社会运行中矛盾风险的揭示和反映，着力化解体制障碍、制度缺陷、机制扭曲和管理漏洞，促进政令畅通，保障各项政策措施落到实处。二是更加关注维护国家整体利益。围绕国家财政安全、金融安全、国有资产安全、民生安全、资源与生态环境安全、信息安全，严肃揭露和查处重大违法违规、经济犯罪和腐败问题，损害人民群众切身利益问题，金融风险、国有资产损失、资源损毁和环境破坏问题等，保障经济社会健康安全运行，切实维护国家利益和国家安全。三是更加关注服务经济社会转型发展。促进加快转变经济发展方式，推动完善公共财政和政府预算体系，提高财政资金和公共资源管理活动的经济性、效率性和效果性，服务资源节约型和环境友好型社会建设，促进提高政府绩效管理水平。四是更加关注社会公众对审计工作的参与度，确保审计目标选择和计划制定更加贴合社会关注中心热点，全面推行审计公开，广泛征求社会公众对审计工作报告的评价，促进人民群众积极参与国家治理，推动政府职能转变和管理绩效提高。

三、国家审计治理概念对加强和改进审计工作提出更高要求

国家审计治理是一个全新概念，对审计工作的能力水平提出了更高要求。要在坚持对财政财务收支真实、合法、效益进行审计监督的基础上，进一步总结经验、把握规律、创新工作、健全机制，夯实基础，确保审计工作更好适应国家治理需要。

（一）进一步提高审计工作围绕中心、服务大局的意识。要把推进法治、维护民生、推动改革、促进发展作为审计工作的出发点和落脚点，充分发挥审计保障国家经济社会健康运行的“免疫系统”功能。一是进一步加强对权力运行的监督制约，紧扣权力运行和责任落实两大重点，不断深化经济责任审计，严肃揭露和查处重大违法违规和经济犯罪案件，推动法治政府和服务型政府建设，促进领导干部切实树立科学发展和依法行政意识，服务党风廉政建设和反腐败工作，推动政府职能转变和管理绩效提升。二是进一步加强对民生和社会事业建设的跟踪督促，积极开展“三农”、社会保障、教育、医疗卫生、养老、就业、文化建设和资源环境等重大民生项目资金审计，严肃查处各类损害民生、铺张浪费、毁损资源、破坏环境的问题，促进惠民政策落到实处，切实维护人民群众切身利益。三是进一步加强对体制机制制度性问题的揭示反映，加大审计分析研究力度，为完善制度设计、促进科学决策提供可靠参考，推动深化重点领域和关键环节改革，促进社会主义市场经济体制不断健全完善。四是进一步加强对经济社会转型发展的推动促进，提高对财政支出结构和信贷资金投向的审计关注力度，促进加大对“三农”、欠发达地区、民生、社会事业、结构调整的投入力度，确保国家经济结构和产业结构调整政策措施贯彻落实，促进发挥财政资金绩效，推动经济社会又好又快发展。

（二）进一步健全审计工作的方式方法。要把审计方式方法创新和完善作为推动审计工作上台阶的内在动力，切实形成合力抓大事、全力保质量、大力促创新、奋力争一流的良好态势和长效机制。一是加强审计力量资源的统筹整合，集中力量抓重大审计项目实施，坚持上下联动和整体推进，加强计划控制和项目统筹，打破科室界限和专业分工，形成“一盘棋”的审计格局。二是严守审计质量“生命线”，在计划制定时，做到完成时限、质量标准、进度要求和工作实效细化分解到人；在项目实施时，做到方案制定、现场实施、质量检查与责任追究等环节有机统一，环环相扣；在审计取证时，做到抓规范、讲程序、重事实、强逻辑；大力加强审计审理和质量检查，探索对重大项目的审计实施过程进行跟踪审理，提高质量控制效果。三是加强审计工作创新，进一步探索完善全过程跟踪审计、绩效审计、计算机审计等方式方法，积极推进党政领导干部经济责任同步审计，大幅提高任中审计比例，搞好审计与调查，常规审计与专项审计，预算执行审计和经济责任审计，国家审计与内部审计、社会审计等的结合。四是狠抓审计成果综合利用，把成果意识贯穿审计工作全过程，在制定审计计划时要明确要求，在编制审计方案时要细化落实，在实施现场审计时要查深查透，在撰写审计报告时要全面反映，在落实审计整改时要注重收集，同时还要加强与有关部门的沟通协调，促进成果转换利用，不断提升审计工作成效。

（三）进一步理顺审计工作机制。要针对当前影响和制约审计工作深入开展的瓶颈问题和薄弱环节，从机制制度的健全完善着手，下大力气予以解决。一是积极理顺审计工作的协调发展机制，围绕经济体制和政治体制改革，进一步提高审计地位和执法效力，尤其是着力解决基层审计机关地位不显、人手不足、基础薄弱、手段有限、经费偏紧等突出问题，促进各地审计机关协调发展，更好适应国家审计治理需求。二是积极理顺审计效能的持续发挥机制，进一步健全完善诸如经济责任审计联席会议等方面的机制制度，更有效地促进审计与组织、纪检和司法部门的工作协同和信息共享，促进审计成果转化利用，提高审计影响力和威慑力。三是积极理顺审计主体的协调作用机制，围绕加强政府审计与内部审计、社会审计的结合，建立健全相应工作机制，明确政府审计引入内部审计、社会审计的操作办法和经费来源，加强国家审计机关对内部审计和社会审计机构的工作指导、质量监督和行业监管，促进内部审计、社会审计健康、有序发展。四是积极理顺审计队伍的能力培养机制，实行审计人员准入制度，加大审计干部提拔使用和交流力度，建立健全审计人员学习培训激励机制，实施基层审计人员分批培训和长期培养计划，加大审计信息化建设的支持、指导力度，提高审计干部队伍待遇，根据专业职称享受相关职级报酬，确保引得进、留得住人才。文/李  勤

制，进一步健全完善诸如经济责任审计联席会议等方面的机制制度，更有效地促进审计与组织、纪检和司法部门的工作协同和信息共享，促进审计成果转化利用，提高审计影响力和威慑力。三是积极理顺审计主体的协调作用机制，围绕加强政府审计与内部审计、社会审计的结合，建立健全相应工作机制，明确政府审计引入内部审计、社会审计的操作办法和经费来源，加强国家审计机关对内部审计和社会审计机构的工作指导、质量监督和行业监管，促进内部审计、社