失地农民纳入城镇社会保障体系研究

摘　要：随着我国城市化与工业化进程的不断加快，农村土地被大面积征用，导致了失地农民的数量在急剧上升，他们被迫离开相依为命的土地，丧失了最基本的生活保障。由于征地制度与失地农民的社会保障制度存在缺失，使得失地农民的生活和生产面临诸多困境。只有建立相应的失地农民的社会保障才能从根本上解决这些问题，从而有利于加速城乡一体化的进程、维护社会稳定。本报告从解决失地农民生活困难、构建社会主义和谐社会、完善社会保障制度等方面阐述了将失地农民纳入城镇社会保障体系的必要性；从2007年省内13个省辖市全部开展了被征地农民基本生活保障工作则证明了其可行性。本报告概述了镇江市失地农民基本生活保障工作基本情况：通过建立健全失地农民资源数据库和专项登记制度、积极促进失地农民就业、基本生活保障制度安排、基本生活保障操作运转、基本生活保障实施进展和其他措施。同时，也分析了镇江市当前失地农民基本生活保障面临的矛盾与问题，提出建立失地农民杜会保障制度建设应重点做好以下三个方面的工作：一是落实失地农民“即征即保”；二是推行失地农民就业培训政策；三是加强基本生活保障工作组织领导。同时，对构建失地农民社会保障制度提出了几点思考：它是我国一项长期的、渐进的工程，具有一定的过渡性质；必须因地制宜，走自己的保障道路；应立足长远，建立政府型与商业型相结合的失地农民社会保障的模式。

关键词：城市化 失地农民 社会保障 商业保险

胡锦涛总书记在党的十七大报告中明确指出，“在2020年以前，确保覆盖城乡居民的社会保障体系建立，人人享有基本生活保障”，“加快完善社会保障体系，促进企业、机关、事业单位基本医疗保险制度改革，探索建立农村养老保险制度”。今年，温家宝总理在全国十一届人大一次会议政府工作报告中提出“鼓励各地开展农村养老保险试点”。2007年12月31日，中共中央国务院《关于切实加强农业基础建设进一步促进农业发展农民增收的若干意见》（中发【2008] 1号】中提出要“建立健全农村社会保障体系”，“探索建立农村养老保险制度，鼓励各地开展农村社会养老保险试点”。失地农民是城市化与工业化的必然产物。农业部副部长尹成杰在2008年3月8日的中外记者招待会称：随着工业化和城镇化的推进，每年农村正常占用的土地达到400多万亩，其中大约有200多万亩是属于农民的耕地，这些耕地的占用，可能使100多万农民失去耕地。然而，由于我国现行土地征用制度存在一定的缺陷，使得我国失地农民的相关权益受到了侵害，同时又没有相应的社会保障措施加以保护，这些近忧远虑使得失地农民不断材夜思，并占所有材夜思案件的六成左右，有的失地农民甚至采用集体闹事这一激进方式来争取自己的权益。这些都成为阻碍城市化与工业化进程、阻碍和谐社会的建设以及影响社会稳定的重要因素。因此，如何解决失地农民的生活和生产问题已成为学术界的一个热门话题及政界亟待解决的问题。本文认为，将失地农民纳入城镇社会保障体系，尤其是建立相应的失地农民生活保障制度是解决问题的关键。

一、将失地农民纳入城镇社会保障体系的必要性和可行性

　（一）将失地农民纳入城镇社会保障体系的必要性

1、将失地农民纳入城镇社会保障体系是解决失地农民生活困难的需要

土地是农民赖以生存的最基本的也是最重要的生产资料，它不但具有财产受益功能，而且还具有保障功能。随着我国经济的发展，土地的保障功能越来越受到广大农民的重视与认同。主要原因是对于广大农民来说，拥有一块土地，等到步入老年也就有了基本的生活保障；同时对于从农村转移到城市就业的农民而言，土地还有着失业保障功能。可以说，土地是农民的命根子，失去土地也就意味着失去了相应的经济来源和生活保障。尽管失地农民获得了相应的征地补偿, 然而，目前对他们的安置方式主要采用的是一次性的货币补偿方式，这种方式被农民称为“一脚踢”的货币安置方式，即让他们拿着少许安置费自谋出路。

由于相当一部分失地农民自身还存在着“农民”所具有的散漫、无组织纪律性的特点以及缺乏在城市就业的相关知识、技能等后天性的缺陷，他们在很快的时间内沦为“三无”(无地可种、无业可就、无社会保障)游民[1]。据调查，目前全国失地农民4000多万，其中60％左右生活十分困难。这也是失地农民集体材夜思、闹事的直接导火线。面对这样的现实情况，我国政府推行社会保障制度的目的就是为了解决和预防某些经济社会风险对社会成员造成的威胁，通过立法和一系列的公共措施，保障全体社会成员具有生活的安全感，维护人格尊严[2]。现阶段大部分失地农民正是国家社会保障急需保护的对象。从这个意义上来说，建立健全失地农民社会保障制度体现了党的“三个代表”的要求，体现了“全心全意为人民服务”的宗旨。

2、将失地农民纳入城镇社会保障体系是构建社会主义和谐社会的需要

社会主义和谐社会是民主法治、公平正义、诚信友爱、充满活力、安定有序、人与自然和谐相处的社会。简单地说，构建社会主义和谐社会就是要建立一个人与人之间、人与自然之间的和谐的社会。人的生存与发展，是体现和谐的最基本标志。现实中庞大数量的失地农民正处在“无岗、无业、无保障”的状态，他们不但长远生计得不到解决，就连近期最现实的生存问题也在一定程度上受到威胁。这与社会主义和谐社会的宗旨发生了脱离。当前失地农民的数量正随着城市化与工业化的双重提速而不断增多，如不采取积极的措施，这些游走于城市与乡村边界的城市边缘人或新的弱势群体必然会给基层政府造成很大的压力，成为影响我国社会稳定的一大隐患。尤其是在建设社会主义新农村的背景下，这一问题更应该得到持久的关注，并尽快得到解决，否则建设新农村、建设和谐社会就缺乏基础，而建立失地农民社会保障正是解决这一问题的一个比较理想的选择。

3、将失地农民纳入城镇社会保障体系是完善社会保障制度的需要

社会保障制度是社会制度系统中的“安全子系统”，它的重要功能是排解社会运行过程中出现的各种“故障”。为失地农民建立完善的社会保障机制有助于增进失地农民对城市化的认同和提高未来生活预期，从而有助于城市化的稳步推进和健康发展[3]。目前，我国仅仅建立了新型社会保障制度的基本框架，社会保障只是在城镇范围内开展，农村社会保障制度的建设还在“蜗牛”式地行进，而失地农民社会保障制度的建设目前还处于“真空”状态。到目前为止,在理论上，我国对失地农民的社会保障问题还没有进行系统的研究，在实践中，也只有在经济发展良好的浙江、上海等几个省份的部分地区建立了比较完善的社会保障制度。因此，建立失地农民社会保障制度是健全和完善社会保障制度的一个必不可少的重要环节。

　　针对我国失地农民的生活现状，我国党和政府已经充分注意到这个问题的重要性。中央财经领导小组办公室副主任陈锡文在解读《中共中央国务院关于推进社会主义新农村建设的若干意见》时，针对如何解决农村集体性事件，他认为除了提高农民失地的补偿标准、对失地农民加强职业技能培训和就业安置外，还特别强调了要把失地农民纳入当地城镇的社会保障体系。因此，无论是从保障失地农民的生存发展权、健全社会保障制度出发，还是从维护社会安全、保持社会全面协调可持续发展出发，我们都必须高度重视失地农民的社会保障问题，这也是在新的科学发展观指导下全面建设小康社会的一个重要举措。

　　（二）将失地农民纳入城镇社会保障体系的可行性

为了解决失地农民问题，党和国家政府以及社会中的各个群体组织都采取了积极的措施，其中主要包括制定合理的征地补偿标准、适当提高农民的征地补偿费、尽快解决失地农民补偿款的不到位或拖欠问题。不可否认，这些办法确实在维护失地农民的利益方面起到了不容忽视的作用，它有利于稳定失地农民的激动情绪、抑制他们的偏激行为，也在一定程度上解决了失地农民的生存与发展问题。

　　但是，从改革现行征地制度，提高征地补偿标准入手来解决问题，它只是一种权宜之计。原因是：第一，部分失地农民缺乏一定的理财和投资能力，他们往往把一次性的征地补偿费用于翻盖房屋、子女教育和一些奢侈品的消费，有的甚至用于闲暇时的打牌赌博等不合法行为，因此对他们来讲，即使给得再多也难免“坐吃山空”。有相当多的调查显示，现行的一次性征地补偿费只能维持2－3年的生活。第二，相当一部分失地农民缺乏参保意识，同时又由于存在着制度性障碍，他们不可能享受失业、退休、医疗保障，对他们来讲，他们宁可把征地补偿款用于近期的、看得见的生活质量的提高上面，也不愿意将这部分征地款投资于为其提供未来生计的社会保障中。因此，这部分失地农民将不多的征地补偿费花光后，生活也就失去了保障，即使增加再多的补偿费，也不可能解决失地农民的长远生计问题。由此可见，仅仅通过提高征地补偿费，增加农民用“命根子”换来的这些“遗产收入”是不足以解决他们的长远生计问题的。

因此，只有加速建立失地农民的社会保障制度，将失地农民的征地补偿款与筹集建立失地农民社会保障资金相挂钩，变失地农民这一模糊的身份为真正的城镇市民，才能从根本上解决失地农民的后顾之忧，实现失地农民的可持续保障。

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　　三、镇江市失地农民基本生活保障的具体做法

（一）建立健全失地农民资源数据库和专项登记制度

镇江市充分发挥乡镇劳动保障平台和村劳动保障信息员作用，深入各行政村（组）全面调查了解失地农民家庭情况、就业和失业状况、求职和培训意愿等，建立健全失地农民资源数据库。在每年初和年中开展一次失地农民专项调查，及时反映新增失地农民就业、失业状况，完善失地农民资源数据库，实行动态管理和跟踪监测，准确掌握失地农民就业、失业状况，增强工作的针对性和实效性，为实现失地农民充分就业年度目标任务提供依据。在全面摸清失地农民就业、失业状况的基础上，进行专项就业、失业登记，对在法定劳动年龄内有劳动能力和有就业愿望的每一位失地失业农民，视同城镇登记失业人员，发放《就业登记证》，凭证享受城镇登记失业人员的就业扶持政策。对城市规划区范围内的就业困难的每一位被征地农民，视同城镇下岗失业人员，发给《再就业优惠证》，凭证享受城镇下岗失业人员再就业扶持政策。

（二）积极促进失地农民就业

按照制度化、专业化、社会化的要求，全面推进“以人为本”的就业服务，提高公共就业服务的质量和效率。各级公共就业服务机构和街道（乡镇）劳动保障平台为失地农民免费提供择业指导、求职登记、职业介绍、就业培训、政策咨询等服务，促进在劳动年龄段内有就业愿望和劳动能力的失地农民尽快实现就业。根据失地农民就业、失业状况和培训愿望，制定培训规划，明确年度培训目标。充分发挥全社会力量，为有培训愿望的每一位失地农民提供一次职业技能培训。根据各地主导产业、特色产业和用人单位需求以及失地农民培训愿望，有针对性地开设一批“短、平、快”的培训项目，帮助失地农民尽快掌握一门实用技能实现就业。同时，对有创业愿望的和具备创业条件的失地农民开展创业培训，提供开业指导、项目开发、小额贷款和跟踪扶持等“一条龙”服务，帮助他们尽快实现自主创业、自谋职业。加强用人单位录用登记备案和劳动合同备案等用工管理，督促指导征地单位优先录用被征地农民就业；充分发挥各级岗位信息采集员作用，深入各类用人单位采集就业岗位，每周在村（社区）公示招聘信息，定期到镇、村举办小型专场招聘会。充分发挥街道（乡镇）劳动保障工作平台的作用，积极开展上门送岗位、送培训、送政策服务，帮助失地农民尽快实现就业。对有外出务工意愿的失地农民，依托全市农村劳务输出的信息网络、技能培训、人力资源市场、政策保障和组织协调体系，切实加强对失地农民职业技能培训，结合定期举办的农村劳动力转移就业专场招聘会，及时通知失地农民参加招聘。发展和规范各种专业性职业中介机构和劳务派遣、就业信息服务等社会化服务组织，凡为失地农民提供免费职业介绍服务的，凭其免费提供服务的失地农民身份证明和用人单位提供的就业证明，按国家和省市明确的收费标准给予职介补贴。根据国务院、省政府和镇江市政府新一轮就业再就业政策精神，对符合条件的失地农民核发《就业登记证》和《再就业优惠证》，全面落实就业再就业各项优惠政策。对失地农民自主创业的，凭《就业登记证》可享受小额担保全额贴息贷款，凭《再就业优惠证》享受有关税费减免、社保补贴等优惠政策。对各类用人单位招用持《再就业优惠证》和《就业登记证》的失地农民，按市政府有关文件规定享受税收减免、社保补贴、小额担保贷款等优惠政策。将"4050"、享受农村最低生活保障的、单亲家庭的、有就业能力和就业愿望的残疾人员等就业困难失地农民作为援助重点对象，建档造册，根据困难人员的特点和就业需求，制定专门的援助计划，通过政府购买岗位、购买培训、结对帮扶、送岗上门、补贴社保等形式，帮助他们多渠道、多形式实现就业。根据市政府《关于进一步加强就业再就业工作的实施意见》（镇政发〔2006〕53号）文件要求，将被征地农民就业培训所需资金列入各级财政预算，并及时在土地有偿收益中，按每位被征地农民1500元的标准一次性划出，与促进就业专项资金统一使用。“十一五”期间，全市预计安排2135万元资金，专项用于失地农民免费技能培训、小额担保贷款贴息、职业介绍补贴、社保补贴和岗位补贴，不足部分从再就业资金中列支。将促进失地农民充分就业工作纳入就业再就业工作目标责任体系，摆在就业工作更加突出的位置，把失地农民就业状况专项普查登记、新增就业培训人数、落实就业政策、强化就业服务、加大就业资金投入和帮助困难失地农民就业作为各级劳动保障部门促进城乡就业的具体工作目标，层层分解，并作为年度考核的重要内容。为适应新的就业形势任务要求，专门在市就业工作领导小组下设失地农民充分就业工作组，主要有劳动保障、人事、国土、财政、公安、农林等职能部门组成，并在各辖市、区成立相应工作机构，形成统一领导、分工协作的工作机制，共同做好失地农民充分就业工作。建立健全《镇江市失地农民就业登记表》、《失地农民花名册》、《失地农民就业进度表》和《失地农民培训进度表》等基础台帐，按季汇总、上报失地农民就业培训工作推进情况，每季通报一次各地推进失地农民就业培训工作进展情况。从2006年起，市失地农民充分就业工作组每年年终组织一次对各地促进失地农民就业工作的检查考核，对工作实绩显著的地区进行表彰和奖励，对工作不力的进行通报批评。

（三）基本生活保障制度安排

目前，镇江市被征地农民基本保障工作由国土、劳动、财政等部门共同负责，劳动保障部门负责基本生活保障资金待遇发放及个人帐户管理。被征地农民安置名单产生确定后，农保经办机构将《基本生活保障登记表》发给被征地农民本人登记，由其自主选择参加基本生活保障或企业职工基本养老保险；人员名册审核汇总后，经办机构根据耕地及其他农用地的土地补偿标准测算保障安置资金方案。80％农用地土地补偿费人均部分和全部安置补助费进入个人帐户，个人帐户资金不足35000元的，补贴至35000元，补贴部分资金列入征地成本；高于35000元的部分，由经办机构统一退还被征地农民本人。基本生活保障资金由国土征地事务机构负责解缴，实行财政专户收、支两条线管理；专项资金的具体管理和记帐方法按《镇江市被征地农民基本生活保障资金管理暂行办法》及《资金会计核算的有关规定》执行。选择参加基本生活保障人员按二、三、四、五年龄段分别领取生活补助费或养老金，从交地当月起计发；保养待遇每一至二年调整一次。选择参加企业职工基本养老保险的二、三、四年龄段人员，征地前养老保险缴费年限按其实际从事农村生产劳动的时间，每两年折算为一年，最多不超过10年；当其养老保险缴费年限满15年并达到领取养老金年龄时，即可享受城保养老金待遇。

（四）基本生活保障操作运转

目前，京口、润州两区被征地农民基本生活保障工作由市、区两级联动操作；其他地区基本生活保障工作由各地独立操作。为规范基本生活保障的操作秩序，强化基本生活保障的部门联动，市劳动、国土、财政、公安等部门联合制定印发了《镇江市被征地农民基本生活保障和基本养老保险等业务经办操作规程》，明确了成员数据库、保障登记、资金解缴、基本养老保险、合作医疗保险、资金发放、个人帐户、财务稽核、统计报表和业务档案等十个方面的经办操作管理流程。《经办操作规程》要求，参加基本生活保障的人员名单上报后，经办机构应为参保人员建立保养业务档案和个人帐户台帐，在个人帐户资金到帐后，将基本生活保障证和银行发放卡及时发给被征地农民本人；基本生活保障待遇通过银行网点按月发放。基本生活保障个人帐户资金，按银行1年期同期存款利率计息，不足一年的，按活期存款利率计息；个人帐户储存额每年结息一次，经办机构定期发送对帐单。参加企业职工基本养老保险的人员，应携带身份证和1张1寸照片，填写《被征地农民基本养老保险缴费年限审核表》和《镇江市职工社会保险参保花名册》，按不低于镇江市灵活就业人员的缴费标准缴费。办法明确征地前按国家、省规定可计算为连续工龄（如参军军龄）的时间应视同缴费年限；被征地农民农龄折算的缴费年限，经认定的视同缴费年限、以及征地前本人已参加城保的实际缴费年限可累加计算。选择参加城保的被征地农民，按折算年限缴费标准划转基本养老保险费后的个人帐户剩余资金，可抵冲今后年份的规定缴费额。

（五）基本生活保障实施进展

镇江市丹阳、丹徒、京口、润州、新区等地被征地农民基本生活保障已全面实施，业务经办操作开始步入正轨。为完善被征地农民参加城保的相关政策，建立基本生活保障和城镇职工养老保险的衔接通道，镇江市劳动和社会保障局拟定下发了《被征地农民参加城镇企业职工基本养老保险的工作意见》，就被征地农民直接选择参加城保和选择基本生活保障后转缴城保两种情况分别明确了业务政策经办口径。大龄被征地农民参加城保后，达到国家法定退休年龄时其缴费年限仍不满15年的，可按有关文件规定继续缴费，后延首次领取养老金时间。基本生活保障人员因出国定居、上学录取或者迁居外地等，本人提出终止基本生活保障关系的，以及基本生活保障人员死亡等特殊情况，经经办机构核准后，可一次性申领个人帐户资金余额。选择基本生活保障的第二、三、四年龄段的被征地农民．在自谋职业期间，可参照灵活就业人员的办法参加城保，其基本生活保障关系予以保留；参加城保但缴费有困难的，由经办机构从其基本生活保障个人帐户中代缴，代缴期间其生活补助费可继续享受。基本生活保障资金代缴城保人员，个人帐户资金全部用完则终止基本生活保障关系，或者城保缴费年限满15年，以及到达退休年龄、已享受城保养老金等法定退休待遇的，个人帐户资金有余额的一次性返还本人。截止2006年12月底，全市按征地保障办法已安置被征地农民人数为40875人，实际参加基本生活保障的为24530人，参加城镇职工养老保险的为52人，除去一次性领取生活补助费的16周岁以下人员外，征地保障总参保率为68.58％。全市共筹集基本生活保障资金20761.35万元，累计发放保障资金10137.72万元，保障资金结余10623.63万元。丹阳市征地补偿款过去长期实行村组人员平均分配，征地保障办法出台后安置人员名单一时难以产生，市政府为此专门出台了补充意见，在名单未产生前，征地补偿安置费用实行财政专户管理，年底按每亩800元的标准统一分红；安置名单正式产生后，依照基本生活保障办法按月发放生活补助费或养老金，目前8403个安置名额中已产生1750名基本生活保障对象。

（六）基本生活保障其他措施

镇江市政府《被征地农民基本生活保障实施细则》还就被征地农民医疗保险、就业扶持、技能培训及最低生活保障等方面作出了政策规定。未参加镇江市基本医疗保险的统一纳入到镇江市合作医疗保险范围，享受相应的合作医疗保障待遇；已办基本医疗保障和住院保险人员不再享受合作医疗保险待遇；已办合作医疗保险人员可带保险卡办理转移手续，将关系转入被征地农民合作医疗保险帐户。参加基本生活保障或企业职工养老保险的被征地农民，在法定劳动年龄内有劳动能力和就业要求未能就业的，视同城镇登记失业人员，享受相应的就业、再就业扶持优惠政策；在失业待业期间，被征地农民可免费选择参加劳动保障部门组织的岗位技能培训，目前全市正就历年被征地农民情况进行全面调查登记，在此基础上，镇江市将有针对性开展被征地农民就业援助及专项技能培训活动。

　　四、构建失地农民社会保障制度建设及几点思考

　  （一）构建失地农民社会保障制度建设

失地农民基本生活保障工作，涉及农村集体经济组织和失地农民的切身利益，镇江市基本生活保障制度应该说已经初步搭建，但面对实际工作中的诸多矛盾与问题，制度建设的任务仍然相当迫切。去年以来，国家就土地宏观调控下发了多个文件，其中重要一条就是要“确保失地农民生活水平不因征地而降低，长远生计有保障”。“加快征地制度改革，提高补偿标准，探索确保农民现实利益和长期稳定收益的有效办法，解决好失地农民的就业和社会保障”是构建和谐社会的重要任务。当前，围绕失地农民社会生活保障制度建设应重点做好以下三个方面的工作：

　  1、落实失地农民“即征即保”。2006年，省劳动保障厅针对劳动保障方面的热点、难点事宜进行了全面酝酿，提出了五个充分的工作思路，其中失地农民基本生活保障就是充分保障方面的重点内容。今年一月份，为贯彻落实国家、省失地农民基本生活保障工作指导精神，市政府办公室转发了《被征地农民就业培训和社会保障工作意见》的通知；要求实行“即征即保”政策，即第二、三、四年龄段人员都应参加基本生活保障或企业职工基本养老保险。近期，市委、市政府召开的劳动保障工作会议以及市委、市政府主要领导就劳动保障工作的座谈调研，明确提出加强失地农民基本生活保障工作，“实现与城镇职工社会保险制度的全面接轨。我局正在抓紧拟定基本生活保障与城镇职工社会保险制度的接轨方案，二、三年龄段人员和已就业的失地农民要全部纳人城镇社会保险制度体系，办理基本养老保险和医疗保险；这项工作待与有关部门共同商定后，各地、各部门将加快基本生活保障制度的推进，共同落实好失地农民的“即征即保”工作。

　  2、推行失地农民就业培训政策。就业是民生之本，农民失去土地后，失去了在农业部门就业的岗位，面临转业的问题；但是，由于农民文化程度相对较低，并缺乏二、三产业所需的专业技能，要通过市场化就业和自主择业来解决就业岗位，往往比较困难。为失地农民建立就业保障机制是各级政府及其有关部门目前共同探究的问题；政府劳动就业部门能统一协调组织安置的主要是城乡绿化、环卫、治安等公益性部门，岗位较为有限。因此，当土地被征用时，一方面对一部分素质较高、年纪较轻的失地农民，只要用地单位愿意聘用，政府应督促其与失地农民订立长期合同（7年以上），企业除保证正常的工资发放外，必须为员工缴纳养老、医疗、失业、工伤等社会保险；企业与失地农民订立长期合同的，由劳动就业部门将征地补偿安置费用分年拨付给企业以资激励。另一方而，政府要从失业预防、失业补救和失业保险三块来建立保障，实施失业援助和创业补贴制度；对失地农民从事个体工商等三产服务和自行创业的，出台相应的就业优惠和创业服务政策，从税收、小额贷款和现金补贴等方面给予扶持。同时要为失地农民免费开办短期能掌握的岗位操作和创业培训班。镇江市已设立失地农民就业培训专项基金，各地将充分利用好这些政策，大力探索失地农民就业保障措施。

　  3、加强基本生活保障工作组织领导。失地农民基本生活保障工作是政府近年来大力推行的社会保障措施，随着征地补偿制度的改革，这项工作制度将会不断规范完善。为此，各级、各部门应凝心聚力、加强协作，共同推动基本生活保障制度建设，进一步研究完善政策，提高征地保障待遇标准，增强失地农民的参保吸引力；有条件的地区，要大胆实践创新，实行失地农民基本生活保障制度与城镇职工社会保险制度的全面接轨，鼓励他们参加养老保险、医疗保险等社会保险。在抓好失地农民基本生活保障工作的同时，各地要千方百计拓展失地农民的就业渠道，加快失地农民就业培训网络体系建设。同时应抓紧研究解决历年一次性货币补偿等历史遗留的失地农民的保障问题，逐步将他们纳人基本生活保障制度范畴。各地将进一步加强对基本生活保障工作的组织领导，建立领导会商制度和工作班子队伍，有条件的地区要力争设立“基本生活保障服务中心”机构，使这项工作经常化、制度化地开展。

据有关部门预测，今后五年镇江市每年将新增用地一万亩，需安置1.5万名左右失地农民；随着失地农民数量的累增以及历史遗留的失地农民保障机制的并轨解决，失地农民基本生活保障工作所面临的任务会越来越重。失地农民基本生活保障制度将是一项长期工作制度，我们要从当期基本生活保障、长期社会保障和就业保障三项制度全面并举来全方位解决失地农民的社会保障问题，为镇江市城市化、工业化的发展构筑坚强后盾。

　　（二）构建失地农民社会保障制度的几点思考

1、建立失地农民社会保障制度是我国一项长期的、渐进的重大工程，具有一定的过渡性质

我国虽然在社会保障领域取得了一定的发展，但是至今尚没有建立一套行之有效的、健全的社会保障制度。目前，仅为城镇人口提供的社会保障不仅发展速度相当缓慢，而且规模小、覆盖率低。同时，我国现阶段以及在今后相当长的时间内，又面临着人口老龄化的挑战，这就给社会保障带来了强烈的冲击。

由于我国经济社会发展的不平衡性，特别是制度上的一些不平衡性及不同地区之间存在着多方面的差异性，决定了我国社会保障制度的建立与完善过程不可能是单一的形式、统一的步伐。上个世纪50年代，为了完成我国工业化的原始积累，政府实行了严格的城乡二元化政策，城乡二元经济结构导致了城乡二元社会结构的形成，在一定意义上也导致了二元的城乡社会保障。长期以来，我国城市社会保障制度实行的是高补贴、高就业的政策，有了城市户口就可以享受养老、医疗以及住房补贴等社会保障；而在农村实行的是以群众互助和国家救济为主的社会保障制度，保障水平明显低于城市，收入不稳定，就业风险也比较高。随着城市化、工业化进程的加快，失地农民群体在不断地扩大，并已经成为我国不可忽视的重要人群。一般意义上讲，土地是衡量一个人是否是农民的一个尺度，农民失去了土地也就没有了作为农民的资格和基础[4]。尽管失地农民中有一部分实现了户籍制度上的“农转非”，但他们并没有成为真正的城镇居民，主要原因是他们没有享受真正的“市民待遇”，也就是城镇居民的社会保障。他们是界于农村与城市夹缝中的“边缘人”，基于他们的这种“边缘人”身份，他们的社会保障就应该与这种身份相一致，即建立一种不同于城镇居民又有别于一般农村居民的社会保障制度。这种社会保障制度的水平不管是在缴费标准、还是在享受的回报上可以略低于城镇居民的社会保障水平。这样，既可以减轻政府的财政负担、减轻失地农民的经济负担，又解决了失地农民的后顾之忧。上海的小城镇社会保障就是一个很值得许多地区借鉴的成功案例。

由于我国社会保障的最终目标是建立城乡一体化的社会保障体系，也就是说现在的城乡二元社会保障只是现时期的，是为了适应现在社会经济发展的需要而建立的。同时，我国的城市化的目标是变农民为“市民”，也就是说城市化的最终结果是没有农民只有“国民”，举国上下实行统一的社会保障是最终的目标。从这点来讲，现阶段的城乡“边缘人”也就会随着城市化的继续推进而转为“市民”，他们是城市化过程中的首批“下岗农民”。在现阶段，建立失地农民社会保障制度也是为了城市化的进一步发展。当城市化发展到一定阶段，也就是所有的农民都转化为“市民”，并且享受城镇居民社会保障的时候，失地农民社会保障制度也就是一个“过去时”了。因此，失地农民社会保障只是由农村社会保障转为城镇居民社会保障的“桥梁”。

2、建立失地农民社会保障制度，必须因地制宜，走自己的保障道路

目前，许多个省市都相继采取了建立失地农民社会保障的一些相关措施。浙江省是在全国率先建立失地农民社会保障的地区。浙江省出台了《浙江省人民政府关于加快建立被征地农民社会保障制度的通知》、《关于建立被征地农民基本生活保障制度的指导意见》。目前，失地农民社会保障的做法可以归纳为四类：一是基本生活保障型，又被称为“保障型”的制度，它是参照城镇最低生活保障设立的。此种制度具有储蓄性的特点，虽然保障的水平比较低，但是比较适合经济发展水平较低的地区。浙江省已有六个市（宁波市、湖州市、绍兴市、舟山市、金华市、丽水市）采取了该种类型。二是基本养老保险型，又被称为“保险型”的制度，它是参照城镇职工基本养老保险办法设立的，是与较高的经济发展水平相适应的一种制度。此种方法在嘉兴市已有十余年的历史。三是双低保障型，又被称为“双低型”的制度，这种制度的设立主要是考虑了被征地农民的收入水平较低，同时，又要与城镇职工的养老保险制度相衔接。它与基本养老保险型的制度一样，也是与较高的经济发展水平相适应的，是一种比较理想的保险类型。目前，杭州市和台州市实行此种类型。四是基本生活保障与基本养老保险结合型，又被称为“结合型”的制度，它是按照被征地农民的不同年龄、不同的失地情况以及不同的就业情况等而采取的区别对待的一种制度。它的保障水平介于较高型的“双低型”和“保险型”制度与较低型的“保障型”的制度之间。衢州市采用这种类型。上海市出台了《小城镇社会保险暂行办法》、《上海市被征地农民集体所有土地农业人员就业和社会保障管理办法》。实施小城镇社会保障制度是一个衔接“城保”与“农保”的保障制度，它是专门针对失地农民的身份变化，为失地农民量身定做的一套比较适合本地区的失地农民社会保障制度，具体的做法是“24＋X”[5]，即以上年平均工资的60％作为基数，“镇保”基本费率为它的24％。“X”是补充保险，企业和个人在参加“镇保”并按24％的缴费比例交纳社会保障费后，根据自身的情况，自愿选择参加补充保险。

除了浙江省与上海市制定了解决失地农民社会保障问题的相关政策外，山东烟台市政府也出台了《土地征购补偿用于被征地农民农村社会养老保障的实施方法》；江苏省出台了《江苏省征地补偿和被征地农民基本生活保障办法》等相关政策。可见，我国各级政府已经针对失地农民社会保障问题，采取了适合自己的解决方案。

3、建立失地农民社会保障制度应立足长远，建立政府型与商业型相结合的失地农民社会保障的模式

　　十六届三中全会《关于完善社会主义市场经济制度的决定》明确提出要加快建设与经济发展水平相适应的社会保障制度，“鼓励有条件的企业建立补充保险，积极发展商业养老、医疗保险”，使商业保险在构建我国社会保障体系中有着不容忽视的地位与重要性。我国在建立失地农民社会保障制度的过程中，要尤其关注失地农民的养老、医疗、失业、工伤和意外事故保险；要建立一个政府型与商业型相结合的失地农民社会保障制度，充分发挥社会救济、社会福利、社会保险和商业保险在建立与健全这一制度中的作用。

　　目前政府型的社会保障基本采用“政府出一点、集体补一点、个人缴一点”【6】的办法进行筹资。一般来讲，政府要从土地出让金中拿出30%以上，集体从土地补偿费中支出40%以上，个人的承担部分从征地安置补助费中抽取不高于保障资金总额的30％。由于失地农民缺乏一种长远的眼光，参保意识又非常淡薄，强制性地让他们一下子拿出所有保障费用的三分之一，会产生民怨，从而引发许多不必要事件的发生。同时政府的土地出让金除了要支付失地农民的社会保障金外，还要用于各个县市区政府的园区、环境的工程建设等，有些县已经出现了财政赤字的情况。基于上述几点原因，可以看出建立政府主导型的失地农民社会保障的一些弊端。而在建立政府型失地农民社会保障的同时，建立商业型的失地农民社会保险就可以缓解这些矛盾的发生，可以用商业保险的优点来弥补政府型失地农民社会保障的不足。

　　商业保险是对社会保障制度的一种完善，它已经成为补充型养老保险的主导力量。它在参与我国失地农民社会保障制度的建设中可以充分发挥它的社会保障管理功能，为失地农民提供养老、医疗、意外等多层次的保障。商业保险具有灵活多样性、自愿选择性，可以为那些没有被纳入社会基本保险范围的失地农民提供多项保险保障。同时，还可以充分发挥其社会资产管理功能，帮助没有投资与理财能力的失地农民积累和管理资产。商业保险可以充分发挥社会辅助管理功能，配合政府做好失地农民的保障工作，从而降低政府的管理成本。

鉴于政府型与商业型失地农民社会保障模式具有互助性、互补性的特点，就现阶段失地农民与各级政府总体状况和经济条件而言，建立政府型与商业型相结合的失地农民社会保障模式是比较合适的选择，它既可以体现政府的作用，又可以体现商业保险的优势，维护了政府、集体和个人之间的和谐关系。

　　建立失地农民社会保障制度，是推进我国城市化进一步发展的需要，对于保障失地农民利益、实现城乡统筹发展、建立社会主义和谐社会以及促进社会的平稳发展发挥着巨大的作用。我国党和政府已经充分认识到失地农民的社会保障问题，建立健全失地农民社会保障也是我国“十一五”建设的一大任务与目标，我们应该用一种比较乐观的心态去看待我国的失地农民社会保障问题。

参考文献：

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[2] 梅哲、梅乐. 试论城市化进程中失地农民社会保障问题[J].信阳师范学院学报（哲学社会科学版），2005（2）：40-44.

[3] 朱明芬、李一平等.浙江失地农民生存状况与制度支撑[J] .中共杭州市委党校学报, 2006（1）：11-15.

[4] 郁晓晖、张海波.失地农民的社会认同与社会建构[J].中国农村观察, 2006（1）：15-18.

[5]陈佳贵、王延中.中国社会保障发展报告[M].社会科学文献出版社，2004.

[6] 李淑梅.被征地农民养老保障制度――基于浙江慈溪市的调查[J]. 经济理论与经济管理，2006（2）：9-12.

[7] 陈 磊、薛兴利.城市化进程中失地农民社会保障问题研究[J].前沿, 2005（5）：177-180.

[8] 鲍杭生. 商业保险是现阶段失地农民养老保险的合适选择[J].

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[10] 何菊芳.公共财政与农民增收[M].上海三联书店出版，2005.

课题组长：张水娟

课题组成员：姚永康、叶新生、姚海荣、陈建玲、孙春燕

执笔：姚永康

统稿：张水娟、姚永康