决策科学化民主化实践的软肋

   自20世纪80年代提出“决策的民主化和科学化”议题以来，我国在完善决策机制方面一直坚持这个原则。党的十六大、十七大明确提出，要建立社情民意反映制度，建立与群众利益密切相关的重大事项社会公示制度和社会听证制度，增强决策透明度和公众参与度。由此可见，公众参与公共决策是决策民主化和科学化的内在要求和有机内涵。随着公众权利意识的增强、民主政治建设的推进和信息技术对参与途径和方式的拓展，公众参与不断被激发出来，公共决策者越来越频繁地面对日益增加的公众参与，如何在公众参与的情景中有效进行公共决策成为对决策者的重要考验，也是推进决策科学化民主化必须跨越的一道坎。
    然而，现实中决策者在推行决策民主化和科学化的过程中，往往不能理性、准确地面对公众参与带来的挑战。长期以来，决策者习惯于在封闭的政府运作程序中完成决策任务，在预料或面对公众参与时，一些决策者要么试图屏蔽公众参与，要么企图操纵公众参与，目的是为了隔绝或替代公众的利益表达和参与，但结果往往导致随后针对决策项目的抵制性参与，最终迫使决策者退让，导致决策失效。“厦门 PX化工项目决策”流产、“绿坝——花季护航过滤软件”暂缓执行、“番禺区生活垃圾焚烧发电厂”搁浅，只是其中影响较大的个案。
    从诸多同类型的决策案例来看，决策者对公众参与的态度存在着价值认知和行为选择上的对立。价值层面，决策者认同公众参与是民主政治的具体表现，决策者积极回应公众要求是其应然职责。但在行为选择上，却自觉不自觉地背离价值导向。深入分析，这种价值和行为上的背离，恰好隐藏着推进决策科学化民主化的一个巨大软肋，即对公众参与的偏见和决策者在决策认知上的缺陷。
    与价值层面认同公众参与形成鲜明反差的行为选择，往往源于决策者对公众参与的各种偏见。第一，抱怨公众参与不具有代表性。决策者习惯于认为通过参与进行利益表达的公众往往是一小部分，表达的是特殊群体的利益甚至是极端的个人私利而非普遍利益，在公众参与中存在“少数人绑架多数人”、“会哭的孩子有奶吃”甚至“刁民”的现象，他们的参与无助于解决问题，反而是在“捣乱”、“借机滋事”，阻碍决策进程，不应加以回应，反而应严加处理。第二，质疑公众对决策事项的认知水平和能力。决策者认为，政府决策遵循科学、理性原则，以认识和把握事物发展的客观规律为基础，以整体利益和长远利益为决策目标，最终会在更高程度上实现公众的具体利益。但是，公众因其认知水平、时间精力限制、狭隘意识和短期利益视角等不足，几乎不能认识到决策的科学性、客观性、整体性和长远性，因此，公众是需要被教育、被照顾的对象，而不能放任其非理性的短期要求。如果随意吸纳公众意见，反而会扭曲决策质量，降低决策的科学性，最终损害的不仅是整体的长远的利益，公众的个体利益也将受损。第三，担忧公众参与降低政府工作绩效。要满足公众的不同利益要求，将耗费很长时间，公众参与导致的群体性聚集效应乃至群体性事件，以及由此形成的问责压力，会极大挫伤公职人员的工作积极性，公众的质疑、不理解、不支持会让管理者产生沮丧心理和无助感，从而降低工作投入，最后可能会使一项决策无限期拖延，直至决策无疾而终。因此，部分决策者抱持这样一种心声，“要想做成事，就不能让公众参与进来添乱”。
    上述偏见实际上折射出决策者在管理和决策过程中存在的诸多痼疾，如“家长式”观念，不习惯、不愿意与公众沟通，不愿与公众分享决策权力，或者害怕公众参与将损害自身既得利益，因而忽视、限制甚至抵制公众参与。包括家长式作风、对公众参与的猜忌和压制等在内的痼疾，是决策科学化民主化实践中的一大软肋。此外，决策认知上的缺陷和应对公众参与的策略缺失则是决策者在推进决策科学化民主化过程中普遍存在的另一软肋。
    第一，以专业技术性决策视角遮蔽公共性的决策视角。决策者倾向于将决策事项看作是一项技术性、科学性的事务，如工信部“绿坝——花季护航软件”决策事件中“过滤软件”的选用、番禺区生活垃圾焚烧发电厂决策事件中“项目选址”和“焚烧炉及焚烧技术”的选用等，在决策者看来是一个纯技术性问题，它们都是一种通过科学和专业技术分析手段可以得到解析的对象。因此，在决策者视野中，认为公共决策类似于在数学意义上追求问题的真解，没有意识到决策事务与公众切身利益的紧密关系，决策的理性取向取代了决策的政治取向，自然而然在决策过程中屏蔽了公众的声音和参与。
    第二，以决策过程的封闭性取代决策的开放性、透明性。从决策过程来看，决策权力基本掌握在政府及其部门手中，决策场所局限在行政层级系统中，决策是在一个封闭的行政程序中自主运行。在决策议程确立、决策方案设计和评估上，更多地强调部门官员和技术专家的意见，依赖专业技术人员的分析来做出决定，决策过程没有对社会和公众开放，没有与公众及其代表进行协商取得共识。
    第三，公众参与的对抗性和决策者应对选择的两极性。由于决策事项不是单纯的技术性、科学性事务，而是关乎不同类型公众切身利益的公共事务，公众迟早都要参与进来，公众参与无可回避。由于决策过程中公众利益要求未能得到充分表达，被隔绝在决策过程之外的公众在觉察到自身利益受到“刻意”的漠视和损害后，“后知后觉”的公众转而带着激怒的情绪，开始动员并参与进来，与决策者形成对抗，一致抵制决策。与初始阶段政府部门独占决策权力、决策在封闭的行政程序中运行形成强烈反差的是，在公众抵制和反对的压力下，政府被迫按照公众意愿推翻或暂停原有决策，实际上相当于将决断权让渡给公众。从决策的初始阶段完全屏蔽公众参与，到最后完全将决策权力交由公众来掌握，从一个极端跳跃到另一个极端，突出暴露了政府及其部门在应对和管理公众参与上严重缺乏必要的策略。单纯的拒斥公众参与不符合时代的价值和潮流，然而，完全随波逐流听任公众意见决定行动方向，也是危险的。在公众参与环境下推进决策科学化民主化，需要一个引导和管理公众参与的有效操作策略，来平衡决策质量要求和公众参与要求之间的内在紧张和冲突。作者：黄小勇 来源：学习时报