加快我省开发区合作共建的对策建议

合作共建产业开发园区，是优化要素配置，促进区域协调发展，提高我国整体竞争力的重要途径，正成为地方政府推进产业有序转移的重要抓手。继苏南-苏北成功开展共建产业园区以来，江苏盐城－上海、上海外高桥－江苏启东、西安高新区－汉中经济开发区、广东－香港等地也纷纷开展合作共建开发园区。我省与其它地区合作共建开发园区也已启动。2005年5月，恒天集团中国服装股份有限公司与铜陵经济技术开发区合作开发服装产业园。2008年以来，滁州经济技术开发区已与上海漕河泾新兴技术开发区、莘庄工业区、南京高新技术产业开发区，琅琊工业集中区已与上海宝山科技园先后签订了合作协议。2009年7月，广德县与上海也签订了合作共建框架协议。
综合一些成功经验和做法，加快推进我省开发区合作共建工作，有以下几方面值得借鉴。
一、创新合作共建模式
遵循产业园区发展规律，结合本地实际，因地制宜，创新合作共建模式，实现区域优势互补、经济联动发展。主要模式有：
援建模式。即由欠发达地区政府在其开发区中划出一块园区，与发达地区政府共建，发达地区政府或园区提供资金、人才、信息援助，协助谋划园区发展思路，负责招商引资，参与共建园区的管理工作。苏州－宿迁共建园即采用这种模式，苏州在多个方面提供无偿援助。为了调动苏南对苏北援建的积极性，江苏省政府还特别规定：共建园的新增增值税、所得税省、市、县留成部分，全部由省、市、县财政补贴给共建园，用于共建园滚动发展；省财政对用于园内基础设施建设的贷款进行适当贴息；对共建区中符合国家产业政策、能源节约和环境保护规划要求的企业生产用电，自投产之日起连续3年给予补贴。援建模式适合省、市政府在其辖区范围内采用，主要目的是帮助本行政区范围内欠发达地区加快发展，主要手段是行政命令，同时辅之以优惠政策。
托管模式。即委托方在开发区内划出一块园区，托管给具有管理、资金和产业基础等优势的受托方，全权委托其操作，包括园区发展定位、产业选择、招商引资、基础和公共设施建设等。这种模式主要是通过托管协议，要求受托方编制共建园的总体规划，进行基础设施投资和建设，负责产业招商，甚至承担一定的社会管理责任，并同意受托方获得园区前期开发所有收益（一般为5年），后期收益由合作双方按比例分享。如，铜陵市开发区与中国纺织服装产业的龙头企业集团及其旗下的中国服装股份有限公司合作共建区中园即属于这一模式，铜陵方面将4000亩土地委托给恒天集团进行招商和运营管理，建设纺织工业园。这一模式适合欠发达地区与资金实力雄厚、园区开发经验丰富、急需拓展发展新空间的发达地区政府或园区、大企业之间的合作。
股份合作模式。即在现有开发区中设立共建园，交由合作双方成立的合资股份公司管理，公司负责园区规划、投资开发、招商引资和经营管理等工作，收益按照双方股本比例分成。外高桥－启东的合作就是采用这一模式，上海外高桥保税区联合发展有限公司和启东滨海工业园开发有限公司双方共同成立合资公司，注册资本3.2亿元，上海、启东各占股本60%和40%，税收等收益按照6∶4分成，一期近5万平方米标准厂房已建设完毕，正开展面向日本、韩国、美国等的招商工作。这一模式由于引入了股份合作制，运作规范，双方积极性都很高，适合资金实力较强、园区开发经验丰富的发达地区政府、园区或大企业与具有较强园区开发经验的一方开展合作。目前，江苏与上海主要采用这一模式进行两地合作共建开发园区。
　　产业招商模式。即在现有开发区内划出一块区内园，全权委托给第三方，对特定区域或特定产业开展招商。根据协议，委托方提供相当于到位投资的千分之五至千分之八的奖金给予受托方，或将招商项目产生的地方税收的一定比例给予受托方；受托方则按照合作园的总体规划及产业规划要求，负责招商引资工作。如芜湖机械工业园与浙江玉环、乐清的合作即属于产业招商模式。芜湖机械工业园设立专业化的合作园，通过浙江玉环、乐清的合作方，面向浙江特定区域进行“打捆招商”，取得了巨大的成功。仅2004年，玉环县转移的汽摩配企业就有53家；2005年，乐清转移的矿山机械企业超过10家。这种模式适合欠发达地区与产业集群成熟的特定地区开展合作，委托方在承接相关产业转移方面能够收到事半功倍之效。
此外，还有综合运用上述模式的。如上海－盐城的合作既通过双方成立合资股份公司来共同建设区中园，收益按股本结构分成；又采用产业招商的模式委托上海方开展招商，对于通过上海方引进的项目，受托方除享受相关优惠政策和奖励政策外，5年内还可对所引项目产出的新增增值税、所得税地方留成部分获取40%的分成。
二、建立利益共享机制
目前，发达地区对产业转移面临着两难选择，一方面，面对本地发展空间不足、劳动力成本偏高、环境压力加大等问题，迫切需要推进产业向外转移，腾出发展空间，大力发展服务业，加快产业转型升级；另一方面，又担心产业空心化，出现税收减少、产业竞争力下降、就业不足等问题。为消除产业转移方政府的顾虑，促进产业合作园区的健康发展，我省应积极探索建立区域间利益共享的合作机制。
一是承诺将转移企业的管理营销部门留在发达地区。根据国家税收属地管理的基本原则，如果将发达地区企业的管理营销、加工制造部门全部转移到共建园时，发达地区会因此流失较多的税收。为了减轻他们的税收流失压力，可承诺将企业的管理营销部门仍留在发达地区，共建园只承接加工制造部门。这样，加工制造部门产生的生产环节增值税在共建园缴纳，而其他税收在发达地区缴纳。如上海莘庄工业区与滁州经济技术开发区签订协议，对于莘庄工业区内外迁的或对外投资的工业企业，即按照这一办法操作。
二是通过税收分成让发达地区政府分享共建园区收益。两地政府签订合作协议，将增值税、所得税的地方留成部分让渡给发达地区政府，这样有利于增强发达地区政府合作共建的积极性。盐（城）－沪（上海）共建即是采取这样的操作办法。我省滁州经济技术开发区与莘庄工业区签订协议，共建园的税收地方留成部分按五五分成。
三是将园区服务业优先委托给发达地区企业承担。为消除合作共建产业园对发达地区造成的经济、就业等负面影响，提高发达地区推进产业转移的积极性，我省开发区可依据协议尽可能地将共建园的商贸、研发、金融、法律、财会、审计、信息等服务业需求，在同等条件下，优先委托给合作方的企业，以促进产业转出地服务业的快速发展，大幅提高服务业吸纳就业、增加税收的能力。
四是建议国家研究制定GDP指标分解的具体办法。GDP统计上的属地原则，造成转移企业的GDP指标无法在转出地和转入地之间分解；大规模的产业转移会造成发达地区GDP指标大幅下降，进而影响到转出地政府的经济发展绩效，不利于合作共建产业园区的推进。建议省政府与国家有关部门协商，对合作共建产业园区特事特办，研究制定GDP指标分解和跨区域合作政府的绩效考核办法。
三、加大对合作共建园区的支持力度
当前，我省各开发区正积极开展与发达地区的园区共建工作，并已取得了初步成效。要增强开发区对外合作能力，保证共建园区稳步推进，需要各级政府加大支持力度。
一是明确大企业在合作共建园区中的主体地位。企业是市场的主体，尤其是中央企业、各省区的大企业以及行业协会、大院大所等拥有较强的产品定价权、标准制定权、行业话语权，拥有很强的对外投资能力、要素资源筹措和配置能力，同时还拥有强烈的扩张愿望、区域化布局愿望，对合作共建产业园区最具积极性；相比之下，发达地区政府则顾虑重重，积极性不高。因此，要充分发挥央企、地区性企业和大院大所的作用，使他们成为我省合作共建园的主体，成为主要的合作共建方。
二是建立合作共建的推进机制。成立安徽省开发区合作共建协调机构，协调合作共建中的具体事宜。每年召开一次开发区合作共建会议，对合作共建成果进行评估和通报，并确定一个主题重点加以推进；从省直相关部门抽调干部到开发区挂职或任职，协调、推进开发区合作共建工作。
三是加强产业综合服务体系建设。加快开发区商贸物流、科技研发、商品检验、进出口以及金融、法律、审计、会计等生产性服务业的发展，重点建设公共研发平台、职业技能培训平台，发展第三方、第四方物流，促进国家、省相关的商品检验、海关等机构在开发区设立分支机构，积极开展银企对接等活动，注重为园区职工提供优质的生活服务，努力提供园区综合服务能力。
四是在建设用地、环境容量指标上向共建开发区倾斜。预留部分建设用地指标和环境容量指标，优先用于支持开展合作共建的开发区。要将合作共建园列为省重点建设项目，优先保障合作共建园的建设用地和环境容量需要。
五是给予共建开发区更大的财税政策支持。省财政安排专项资金，支持共建开发区发展，优先支持共建开发区在基础设施、产业发展等方面的建设。由省级财政和地方财政共同成立共建开发区自主创新资金和环保专项资金，用于推动共建开发区自主创新、清洁化生产和废弃物资源化利用。
六是给予共建开发区更多的人才支持。优先安排省引进的高层次人才到合作共建园区工作，满足共建园区对开发建设、招商引资、产业发展、政策扶持、科技孵化、规划编制、环境建设等方面的人才需要。