关于推进撤镇（乡）建街和撤村建（并）居的对策措施研究

　我老秘网区行政区域内，现有6个街道、2个镇、1个乡，有行政村205个，社区居委会39个，社区公共服务中心5个。由于大规模的开发建设和城市化的快速推进，给社会管理服务带来了新情况和新问题。为迎合社会经济发展形势，完善社区管理服务体制，实现城乡社会管理一体化，推进全域城市化建设，对我老秘网区撤镇（乡）建街和撤村建（并）居工作提出以下对策与措施。
　　一、现状存在问题
　　（一）街区紊乱，管理服务半径不合理
　　在近年来集中安置的庐山东路两侧，集聚着新碶街道、大碶街道、霞浦街道三地居民，由于世袭的管理习惯，街区内形成了你中有我、我中有你的状况，而社会管理服务因为半径拉长和有的部门未及时调整管理范围，或未交接管理权属，导致区域内居民难以适应。如公安、环卫、电信、邮政等不能同步协调，就霞浦街道黄鹂社区来说，社会治安、户籍、环卫管理归霞浦，电信、自来水管理归新碶，而邮政则属于大碶。不少政府公共管理服务事项因为权属问题，造成家门口的资源不能共享，反而要去远隔几条街巷的地方才可接受服务。
　　（二）管理成本大，公共资源效率低
　　由于街区紊乱和管理服务权属未厘清，本来可以由一个管理服务机构解决的问题，则要重新再设置一个机构。如新碶街道迎春社区与霞浦街道黄鹂社区就是因为街区问题造成的，造成重复配置、资源浪费。目前，小港街道在建的拆迁安置小区（通途路西、泰山路南BC地块），将分别安置小港和戚家山两个街道的居民，如果仍然参照中心城区的做法，还将延续这种状况。
　　（三）社区管理体系未能较好理顺，影响管理和服务
　　1．社区管理上的困惑
　　由于撤村建（并）居工作的迟后，造成拆迁安置农民既有社区居民的属性，又有原农村村民的属性。客观上的双重身份，给社区管理带来了众多问题，较为典型的是在社区居委会协助指导小区物业管理上，居委会的自治管理职能难以发挥作用，居民往往以堂而皇之的“我是村民，你居委会能管我吗？”而拒绝管理，影响了“社区是我家，建设靠大家”观念的形成。
　　2．培育新市民上的困惑
　　人的从众心理和既得利益因素，直接影响到社区管理服务上组织者的目标定位。社区居委会在为居民提供相应的社区服务的同时，也承担着教导、培育文明市民的重任。而目前的状况是，在服务上他们都乐意成为受益者，但在承担义务或责任上则充当了旁观者。其双重身份使得他们在心理上对于社区的有些活动产生冷眼旁观的思维，没有主动参与、积极投入的热情，导致社区凝聚力和向心力的缺失，不但影响或动摇了社区党组织和居委会培育新市民的目标或信心，还助长了他们功利性意识。
　　3．党建工作上的困惑
　　由于撤村建（并）居的迟后，行政村中的党组织也随之迁入到安置社区，造成社区中两个党组织并存，社区党员各成两个体系。从工作重心上讲，社区党组织在成为其社区建设领导核心的同时，突出的是社区服务工作，而原行政村的党组织则处在原来那种重管理轻服务、当前又缺失管理的状态，不但难以形成社区建设合力，无形中还影响到社区党组织的核心作用的发挥。
　　（四）社区居民的双重身份考验政府管理水平
　　尽管区委办公室在2005年2月18日印发的《关于推进撤村建（并）居改革工作的实施意见》中出台了一系列政策，去年又出了《关于进一步推进撤村建居工作若干意见》，但在具体实施过程中，原政策的刚性不足和村民的选取定向上的盲从，出现了以下几个问题：
　　1．市政设施及管理上的合理性存质疑
　　在拆迁安置小区内，绿化养护、卫生保洁等费用全由小区业主负担，而部分未进入安置小区（即迁建安置）的村民则不须负担这些费用，仍享受着村经济合作社的福利，导致原来一样的身份因选择安置的方式不同而出现利益不均现象，这不能不说是造成目前拆迁安置小区物业费难收的一个重要原因。
　　2．撤村建居后要不农转非的众多疑虑
　　调查中得知，许多村民对于要否农转非缺乏理性思考，盲从、跟风现象严重。在既得利益的驱使下，对目前有利于农转非的政策，众人坐享现成，但对几年后如果停止他们享受国家对农村和农民的优惠政策，那么，新的问题可能接踵而至。如在部分拆迁安置村，因为农转非，可能难以保证再享有批地建房的政策。
　　而目前尚未办理农转非户籍的居民也有两种思想顾虑：一种也是出于既得利益的目的，现在暂时不办理农转非，等享有到国家对农村和农民的优惠政策后（如计划生育二胎生育和批地建房政策）再行农转非，那么，到时候可否允许？是否还有“五年期限”？另一种是坚持不办理农转非的居民，是否可以让其长期享受农民待遇，不然的话，就会感到眼前优惠政策未享有到（如军属优抚、低保政策上农民低于非农），未来好处也难保证。
　　目前，大凡征地拆迁村的集体经济实力都比较雄厚，也由此带来了老年协会等组织的活动经费充足、会员利益明显。如农村老年协会每年组织老年人外出旅游，有的每到老年节发放十几元至几十元不等的礼品，甚至每月生活补助金，而社区老年协会就没有这些待遇可言。因而在理顺社区组织体系过程中，老人们理所当然地会选择保留现状。此外，是否农转非，对他（她）们的自身利益影响不大（同样可以享有土保待遇）。
　　3．混合建（并）居中的居民管理归宿难定夺
　　目前，我老秘网区征地拆迁安置小区中更多的是来自不同村的部分被征地拆迁安置村民，对于这些村民，现状情况是农转非的少，保持原来农民身份的多，这无疑给这些村民的管理归宿带来了难题。民意调查显示，这部分人大多数愿意安于现状，而不愿完完整整地成为社区居民。这样，更容易产生上文提到的“社区管理上的困惑”。
　　二、撤镇（乡）建街和撤村建（并）居工作对策措施
　　（一）撤镇（乡）建街建议
　　1．参照宁波市社区布局规划，调整街区行政区划，有计划、分步骤地撤销霞浦街道建制，理顺柴桥街道、新碶街道和大碶街道区划界线与管理服务权属，改变原先不合理的机构设置。
　　2．撤白峰镇、春晓镇建街道，以适应东部副中心城区建设和滨海新城建设。
　　3．撤销梅山乡，与梅山保税港合署管理与服务（可参照大榭开发区模式）。
　　（二）撤村建（并）居对策
　　1．为双重身份的居民量身定做较为完善的配套政策
　　（1）计划生育和农民建房政策。让土地被征用时已符合生育年龄的农民享有永久的农村、农民待遇。
　　（2）户籍管理。不论是部分拆迁安置还是整体拆迁安置，都按照征地拆迁村民安置地段就近迁入到社区居委会，并接受管理和服务。是否农转非由村民自愿选择，政府只给政策，不提刚性要求。在积极稳妥地完成农村集体经济股份制改革后对符合撤村建（并）居条件的村，要尽快展开这项工作，设法解决村民双重身份问题，让他们尽快融入社区。目前，应对条件成熟或已相对成熟的戚家山青峙、沙头、李隘、蒋家四村和白峰镇郭巨片几个整体拆迁安置村实施撤村建（并）居。
　　2．理顺社区组织关系。
　　按照党的有关组织程序及时撤销撤村建（并）居村的党组织设置。在此基础上，进一步理顺群团组织关系，建立完整统一的群团或民间组织，形成以社区党组织为领导核心，社区居委会为主体和共青团、妇联、老年协会等社团民间组织健全、关系明晰、设置完善的社区组织体系。
　　3．界定股份合作社资金使用范围，为老年协会等社团组织明确活动或工作经费支出办法，让拆迁安置社员（村民）吃下定心丸。
　　当前，已完成股份制改革的村在实施农村大病医疗保险政策中，已经暴露出利益不均的现象。如按人头平均补助本来该由个人负担的那部分资金，岂不知由于每人的股份不同，而这种做法实际上已经损害了股份较多的老年农民的利益。因此，股份制改革完成后，为其今后的运作和支出制订一个科学合理的范围十分重要。比如，可根据股份合作社股份或股息按照老年人口每年从中划拨一定比例的资金用于老年协会（并入社区老年协会后该部分资金直接添加到他们的股份中），其它社团组织是否参照可视情再定。同时，对于不同安置方式的村民在居住区内的道路绿化养护、卫生保洁、治安管理等费用也要有个相同的待遇。
　　三、完善社区管理服务体制，实现城乡一体化设想
　　（一）理顺管理体系
　　针对目前社区管理服务体制交错状况，建议区委、区政府尽快理顺以下两个关系：
　　一是区级层面的管理体制。目前，我老秘网区社区管理服务的指导协调机构一个是区城乡社区建设工作领导小组，其办公室设在区民政局；另一个是区基层组织建设工作领导小组，其办公室设在区委组织部。从宏观上讲，区城乡社区建设工作领导小组的职责似乎更大些，而从办公室的职权来讲，后者是领导部门。两个机构职能、权责有交叉混淆之嫌，如果说有区别的话，后者是管人事、管经费，前者是管事情的执行部门。
　　二是街道（乡镇）层面的管理体制。目前，全区街道（乡镇）的社区建设工作分管或主管领导和办公室未能统一，有组织委员及其办公室管的；有宣传委员及其办公室管的，也有一个街道是组织委员、宣传委员、纪检委员分别管的。
　　管人与管事的完全分开，在区级层面上虽然目前尚未出现多大问题，但在有的街道、乡镇，因为管事的失去了完全的人事调配、业绩考评、定级（职）和经费安排的权力，随之而来的是管事难作为，工作统筹和落实难到位。管人与管事上不能形成合力，就很难实现最佳的管理效能。
　　我们建议，要尽快完善全区城乡社区建设工作领导体制和组织体系，进一步明确街道、乡镇分管领导与主管领导及科室，解决个别街道领导职责不清、管事与管人分离的问题，更好地统筹城乡社区建设。对区级领导体制，以领导小组办公室的形式去统筹，在合力形成方面还有些欠缺，建议学习北京等地的经验，建立区级社会建设工作办公室或社会工作发展局。
　　（二）统筹推进城乡社区公共服务建设
　　1．从构建和谐社会高度，切实转变思想观念
　　统筹城乡一体化发展，是城乡经济社会的一场大变革，是一项实实在在的民生工程，对于构建和谐社会具有战略意义。作为政府的各个部门，特别是那些有着统筹、决策城乡发展职能的部门领导，要引起高度重视，进一步转变观念，树立城乡统筹的新理念，确立城乡统筹的新思路，心系民生、服务民生、指导民生，把建设城乡和谐社区、构建和谐社会，作为一切工作的出发点和落脚点。
　　2.完善农村基础设施建设，提高农村居民幸福指数。

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　　（三）强化城乡社区公共服务中心建设
　　1.积极实施规划，实现全区农村社区建设全覆盖
　　按照中央和省、市关于新农村和农村社区建设要求，到2015年，规划建成85个农村社区，实现全区行政村全覆盖。其中到2012年，全区规划建成农村社区79个，覆盖行政村189个，覆盖率达90%。
　　2.有效整合资源，不断拓展服务领域
　　提升街道、乡镇公共服务中心功能，进一步完善承上启下和自动、互动机制，积极发挥联结区与社区公共服务中心的纽带和桥梁作用，同时通过职能整合和管理权责下移，进一步畅通行政服务渠道，提高行政效率。
在进一步完善“面向老年人、残疾人、优抚对象等提供福利服务；面向社区居民提供公益性的便民服务；面向社区企事业单位和机关团体开展双向服务”的三大服务体系和优化政府公共服务代理事项的同时，探索心理咨询、卫生保健、法律顾问、再就业指导、助残、托老和家政、物业等社会化服务模式。
　　要创新涉农服务，为农村居民提供农业生产中的种植技术、信息报送和产业升级转换等服务。做好城市文明和社区发展理念等宣传教育，引导农民改变陈规陋习，倡导宅基地统筹置换、殡仪殡葬移风易俗等，在思想意识上和行为习惯上逐步缩短农村居民与城市居民之间的差距。
　　3.不断优化服务，满足社会成员多种需求
　　按照推进城乡社区公共服务均等化的目标，真正发挥区基层组织建设专项资金和福彩公益金补助在城乡公共服务上的引导、扶持、保障作用，以居民群众需求为导向，实现居民利益的最大化。
　　一是完善服务功能。清理政府公共事务代理项目，对于政府职能下移中不完全的事项经梳理后逐步下移；减少或缩短代理代办环节，进一步规范和简化办事流程。
　　二是提高工作人员素质。进一步优化社区公共服务中心工作人员招聘方案，适当增加满足社区公共服务中心服务需要的专业对口人员；加强岗位练兵和职业化培训，提高工作人员专业化水平；不断完善用人机制，进一步加大培养管理和使用上的激励力度；规范服务承诺，实行首问责任制；出台城乡社区公共服务相关制度和细则。
　　4.发展公益性、志愿互助性服务，为政府公共服务管理拾遗补缺
　　加大公益性、互助性、志愿性社会组织的培育扶持力度，使其遍布文化、教育、卫生、治安、中介咨询、扶贫帮困、居家养老等各个领域，成为城乡社区公共服务的有力补充，成为政府服务管理社会的得力助手。
　　（四）实施城乡一体的市民待遇
　　实现城乡社会管理服务一体化，就要体现在公共资源配置上的一体化，在城乡社会建设的财政安排上做到统筹兼顾，提高农村居民的物质和精神生活待遇，通过几年努力，尽快实现农村居民与城市居民的“同城待遇”。
　　目前，我老秘网区正在开展城乡一体的涉及低保、低收入、重残、医疗救助等方面的政策研究已基本定稿，待市政府批准实施后，农村居民补（救）助标准将有较大提高，真正实现同城待遇。作者：邵远平

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