中国城市化进程缓慢的原因及对策

　摘  要：当前，我国现代化建设取得举世瞩目的成就，但城市化进程却相对滞后。究其原因，城乡“二元”经济社会制度制约了城市化进程，优先发展工业的战略迟滞了城市化进程，先沿海后内地的改革开放政策导致城市化发展不平衡。要加快城市化建设步伐，必须逐步消除“二元”经济社会制度，不断优化产业结构，为城市化发展提供动力和拉力，充分发挥市场作用。
　　关键词：城市化，成因分析，对策
　　城市化（urbanization）是指人类生产和生活方式由乡村型向城市型转化的历史过程，城市化水平是衡量一个国家和地区社会、文化、科技水平的重要标志，也是衡量一个国家和地区社会组织程度和管理水平的重要标志。当前，我国城市建设发展正处在一个十分重要的战略机遇期，然而，城市化进程却远远滞后于现代化的发展速度。认清中国城市化现状，揭示中国城市化缓慢的主要原因，寻求加快中国城市化进程的对策与途径，对于加快中国城市进程具有重要现实意义。
　　一、中国城市化进程现状
　　（一）城市化发展速度先慢后快
　　新中国成立以来，我国的城市化发展速度呈现先慢后快的特征。1949年，我国城市化水平仅为10.6%，1978年增长到17.92%，历经近30年只提高了7.3%。改革开放以来，城市化进程走上了快速发展的轨道，城市化水平由1978年的17.92%增长到1996年的30.48%，18年增加了12.56个百分点。
　　我国城市化进程自1996年开始加速。这与其他国家城市化历程基本一致，即一个国家的城市化水平超过30%后，其城市化进程即呈加快趋势，一直到城市人口超过70%以后才会趋缓。1996年，我国城市化增速达到了1.44%，此后每年增幅都在1.44%或1.43%左右，直到2004年和2005年，增长速度才逐渐减缓，但仍然保持着1.23%的年增速。中国城市化水平由1996年的30.48%增长到2008年的44.94%，仅12年就增加了14.46个百分点。[11]
　　伴随着城市化的快速发展，城镇人口由1978的17245万人增长到2008年底的59379万人，城市总数由193个增加到656个。[12]
　　（二）地区城市化发展不平衡
　　城市化水平是地区经济发展水平的体现。我国东部地区的城市数量、城市化水平及增长速度均高于中西部地区。2000年，全国共有112个城市符合大都市区的定义，即由城市化水平达到60%以上的市辖区（县）组成，且城市人口达到50万以上的城市。这些大都市区的空间分布与经济发展水平的空间差异基本一致，中西部城市无论规模还是数量都与东部的城市有很大的距离。
　　沿海的长三角、珠三角、环渤海湾地带大都市区较为密集，且已有若干大都市区连接在一起，形成大都市连绵区。其中，珠三角集中了我国8个人口超过500万大都市区中的4个，且大都市区发育成熟，大都拥有外围县；长三角也集聚了众多的大都市区。在内陆的河南、湖南、安徽、黑龙江等省份也形成初具规模的大都市区体系。其它省份大都市区的数量较少，布局分散，多为该省的省会城市，这些地方的大都市区除个别规模较大外，基本上仅为都市区的核心，外围县仍在发育中。
　　从省际之间看，据2008年资料显示，城市化水平最高的是上海市， 达到88.70%， 北京、天津超过75%， 最低的贵州仅为28.24%（如表1）。地区间城市化发展速度也不同， 2000-2008年间，重庆、河北的增幅超过10个百分点，浙江、广东、北京、宁夏、西藏等17个省市增幅在5～10个百分点之间，贵州等12个省市的增幅不足5个百分点。
　　表1 2008年各省区城市化水平排序[13]

　　以广东省为例，2007年的城市化水平为63.14%，在除直辖市外的所有省份中名列第一。但省内各地区的城市化发展不平衡现象非常突出（见表2）。广东省有7个城市的城市化水平超过70%，深圳城市化水平达到了100%，而茂名等3个城市的城市化水平低于40 %。城市间城市化发展速度也不同， 2000-2007年间， 中山、东莞、潮州、惠州、肇庆、佛山、梅州、河源8市的增幅度超过10%，湛江等5个城市的增长不足5，少数城市的城市化水平甚至有所下降。
　　表2 广东省各地级市城市化水平[14]

　　（三）城市化水平跟不上工业化水平
　　我国正处在工业化中后期，2008年城市化水平达到44.94%，而同期世界城市化平均水平已达到约50%。我国城市化滞后的突出表现，反映出我国工业化发展进程的不平衡性。
　　各国城市化的规律表明，工业化和城市化具有高度的正相关性。据测算，工业化和城市化相关系数在0.7以上，城市化率一般高于工业化率10%左右。新中国成立初期，工业化率和城市化率相差不多，20世纪六七十年代差距逐渐增大，到了80年代初差距最大，进入90年代差距开始缩小。然而，从广东省统计数据来看，广东省的2005、2007年的工业化率分别是46.86%和49.20%，与此相对应的城市化率分别是60.68%和63.14%，比较符合一般规律。
　　（一）“二元”经济社会制度制约城市化进程
　　按常住人口计算，2008年我国城镇人口达59379万人，约占总人口的45%，但若按户籍统计，农业人口达到94000万人，由此得出的城市化水平仅为27.5%。因此，目前按居住地统计的城镇人口比按户籍登记的城镇人口多出了约20000万人，这意味着我国有接近2亿人常住城镇而没有城镇户籍。这反映了我国人口城市化制度设计不利于农民向城市迁移。主要表现为：
　　 第一，绝大多数城市实施严格的户籍管理制度，对农民工进城设置了较高门槛。有的地方实行总量控制，有的则收取一定数量的城市人口增容费和增容配套费，甚至规定以购买当地住宅商品房作为落户条件。要取得城市户口对转移到大中城市的农村劳动力来说很难实现。
　　第二，相当一部分城市在农民工子女教育方面存在歧视性规定，农民工只好将子女留在农村上学。由于劳工输入地无法满足农民工为子女谋求良好教育环境的要求，农民工很难在城市真正安定下来。
　　第三，某些地区通过一系列法规和政策，对外来务工经商人员从事的行业和工种实行严格限制，或采用素质门槛限制，即要求外来务工经商人员必须具备相应的文化程度，这等于将大部分农民工拒之城外。
　　第四，从社会保障情况来看，城市职工普遍享受养老、医疗、失业、生育和工伤五大保险，而外来农民工一般不享受任何保险待遇（部分高危工种有工伤保险的除外），这就使农民工处于非常弱势的地位，其维权成本比城市职工更高。
　　（二）工业化优先发展战略是城市化滞后的直接原因
　　为了使新中国工业化原始积累快速形成，建国后，我国采用了前苏联“优先发展重工业”的战略，即运用“工农业产品剪刀差”等政策，通过压低农产品价格从农业获取剩余进行工业化原始积累。实行“剪刀差”政策是形成城市偏向政策的手段，通过政府扭曲产品价格和生产要素价格，获取农业剩余以补贴工业。通过垄断产品流通，提高工业产品价格和压低农产品价格，制造不利于农业的贸易条件，使城乡收入差距不断扩大。此外，长期实行的高度集中的计划管理体制，大规模向重工业倾斜的投资和建设，导致了工业产值比重片面上升，工业化过程中服务业发展滞后，无法有效地带动就业结构和消费结构的转变，城市化进程跟不上工业化的速度。
　　（三）先沿海后内地的改革开放政策导致城市化发展失衡
　　新中国经历了很长时间的计划经济时期，1978年开始实施改革开放政策，首先在深圳、珠海等4个沿海城市设立经济特区，随即开放14个沿海城市，形成地区经济规模后整合成为沿海经济开放区，最后才将改革的春风吹到内地。
　　地区的经济发展水平与城市化水平是相一致的。中国先沿海后内地的改革开放政策促进了沿海地区经济高速发展，城市化水平也随之提高。前面的数据显示，开放最早的深圳特区的城市化率已达到100%，其他经济特区和沿海城市的城市化率也相对较高。就省际来看，上海、北京、天津、广东的城市化率都已超过60%，而云南、贵州、甘肃、西藏等省区的城市化率还不过32%。中国先沿海、后内地的改革开放进程，不仅导致现阶段经济发展水平的地区差异，同时，也造成了地区城市化发展失衡的局面。
　　三、促进我国城市化健康发展的建议和对策
　　（一）改革户籍制度，为城市化健康发展提供制度保证
　　我国应建立按照居住地登记户口的户籍制度，让在城市安居乐业的农村户口转为城市户口。要消除城乡不同户籍在就业、教育、社保等方面的权利差异，弱化户籍在招生、就业中的门槛限制，给进城农民平等的生存发展权利，从而降低农民城市化的成本，为加快城市化进程提供完善的制度环境。当前，应在农民工子女入学教育方面给予更多便利，将教育制度改革作为切入点，逐步消除“二元”经济社会制度，消除户籍制度对城市化进程的负面影响。
　　（二）优化产业结构，增加就业岗位，为城市化进程提供动力
　　城市化是以现代化的城市基础设施及公共服务设施为标志的现代城市文明进步的过程，是对居民从思维方式、生活方式、行为方式、价值观念、文化素质全面改善和提高的过程。在中国城市化滞后于工业化的环境下，广东省城市化和工业化齐头并进，是因为广东省最早开放，经济发展促进了第三产业的发展，进而促进城市化的发展，广东省的城市化进程是一个很好的样本。第三产业的发展直接推动城市化软硬件设施的完善和人民生活水平的提高，城市化的进步更多地通过第三产业在社会各领域的全面渗透来实现。与此同时，城市化的持续发展需要就业大军的强有力支撑，必须设法增加就业岗位，而第三产业就是吸收就业最多的产业。为了促进城市化的持续发展，在增加就业岗位，大力发展工业，特别是劳动密集型制造业的同时，更要通过有效措施促进第三产业的发展。[15]
　　（三）转变政府职能，充分发挥市场作用
　　城市化进程不仅受制于宏观决策，它也是一个经济学现象。因此，要借助市场力量来推动城市化进程。政府要减少对市场运行的过度干预，把投资决策权和生产经营权等资源配置的自主权交给企业，将进城或留乡的选择权留给农民。在完善的市场经济体系内，资源配置和人员流动总是循着最有效率的方向来运行。政府所为应是保证市场的有效性，解决和弥补市场失灵问题，在城市化进程中提供公共物品，制定市场规则，提高行政效率和服务质量，正常发挥市场机制的作用，促进我国城市化的健康稳定发展。
　　（四）人力资源支撑是推进城市化进程的动力源
　　城市化进程需要大量的人力资源。一方面，随着工业化和城市化进程的加快，产业结构更趋复杂和多样化，城市的产业门类更加齐全，对人力资源的数量和质量提出了更高要求；另一方面，政府要创造良好的人才制度环境，以培养高素质经济管理人才为重点。通过对人力资源的培训，提高人力资本的存量，不仅可满足城市化进程对劳动力的需求，也使一些结构性失业人群能够顺畅实现工作转换，减轻城市的失业压力，促进城市化高质量持续发展。
　　中国城市化经历数十年的发展，取得了阶段性的成功。尽管我国的城市化水平还不高，城市化过程中也伴随着不少的问题，但是随着工业化的不断发展和政府职能的不断完善，我国城市化必将迎来健康持续发展的良好局面。
　　参考文献：
　　[1]曾凡慧：城市化的现状、问题与对策[J]，经济研究导刊，2007，（4）
　　[2]刘涛：宁夏城市化进程中的人力资源问题[J]，集团经济研究，2006，（26）
　　[3]李先建：城乡收入差距影响因素的理论研究[J]，消费导刊，2007，（3）
　　[4]樊均辉：广东城乡收入差距及其决定因素[J]，珠江经济，2006，（4）
　　[5]刘本荣：坚持科学发展观走新型城市化道路[J]，新重庆，2007，（1）
　　[6]闫永，刘新华：我国城市化发展中的经济学动因[J]，集团经济研究，2007，（11）
　　[7]胡同泽，文莉：农民工人力资源现状评析及开发研究[J]，经济体制改革，2006，（6）
　　[8]段美之：制约农村剩余劳动力转移的瓶颈分析及对策建议[J]，内蒙古统计，2007，（2）
　　[9]杨巍：论城市化进程中城市发展支撑体系的构筑——以江西省为例[J]，江西社会科学，2007，（4）
　　[10]高丰，宁越敏：中国大都市区界定探讨——基于“五普”分县数据的分析[J]，世界地理研究，2007，（1）
　　[11]《中国统计年鉴1996》、《中国统计年鉴2008》中国统计出版社
　　[12]《中国统计年鉴1978》、《中国统计年鉴2008》中国统计出版社
　　[13]《中国统计年鉴2005》、《中国统计年鉴2007》中国统计出版社
　　[14]《广东统计年鉴2007》中国统计出版社
　　[15]樊均辉：广东城乡收入差距及其决定因素[J]，珠江经济，2006，（4）
　　（作者简介：姬瑞环，51岁，男，北京电子科技学院人文社科部副教授，秘书学科带头人；陈骥，男，北京电子科技学院行政管理系。）

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