浅议审计在加强地方政府性债务监督中的作用

　　近年来，随着多个欧洲国家的主权信用危机被点名后，人们越来越关注政府债务问题。今年，国务院下发通知，由国家审计署统一组织全国的审计力量对全国地方政府性债务情况进行了一次全面审计，以摸清全国地方政府性债务的规模、结构、类型、成因和管理情况。下面笔者从几个方面简单谈谈审计在加强地方政府性债务监督中的作用。

　　一、地方政府性债务的成因分析

　　造成地方举债的因素很多，既有促进地方经济发展的主观一面，又有配合国家推行积极财政政策客观的一面；既有改善人们物质生活水平的经济原因，又有盲目追求政绩的政治动机。具体包括以下几个方面：

　　一是地方经济发展与地方财力不足之间的矛盾，导致地方经济建设主要资金来源靠举债。地方政府承担着促进地方经济发展、扩大城市基础设施建设和改造、加速经济结构和产业结构调整等重要责任，刚性支出项目逐年增多，这些都加重了地方财政支出负担。诸多的地方财政支出需求并没有充足的财政收入来源作支撑。地方政府为推进地方经济发展普遍采取了直接或间接举借内、外债的办法，而积累下来的债务负担却日益沉重。

　　二是转轨时期地方政府过于庞大的事权与有限的财权之间的矛盾，导致地方债务的不断增加。现行财政体制中，财权的集中度较高，而大量事权下放，财政收入的增长满足不了刚性支出的增长，形成事权与财权不匹配的状态。加之近年来各项改革力度不断加大，地方政府经济建设投入要求的增加，地方财政支出增长速度大大超过收入增长速度，支撑经济运行的财力匮乏。而现行的转移支付制度，上级对地方特别是省以下政府的财政转移支付力度不能满足地方正常运转的需要，导致地方政府只能靠举债解决支出压力，政府债务增加。

　　三是政府绩效评价和监督体系的不完善，是地方债务的成因之一。现行的地方党政考核机制中主要以经济增长指标为考核内容，关注经济增长而轻视债务规模与风险防范的现象较多。个别地方政府领导为了在有限任期内发展地方经济，不惜举债融资，没有充分考虑以后的偿债压力。

　　二、地方政府性债务风险表现

　　1、地方政府负有偿还责任的债务风险。地方政府为了促进经济发展、改善城市基础设施，逐年加大了投入力度，但是在自身财力不足的情况下，普遍采取举债融资，或是拖欠施工企业工程款的方法。虽然对促进经济增长，加快社会事业发展起到了积极推动作用，但这种直接负债一但进入了偿债高峰期，地方财政就会面临较大的偿债风险，同时对经济产生一定的负面影响。

    2、地方政府负有担保责任的债务风险。担保债务虽然是一种隐性或有债务，但由于这些债务大部分用于公益性基础设施建设项目，没有直接的经济效益或是效益较小，且项目管理见效期和偿债期较为集中，加之项目单位和项目本身缺乏偿债资金来源，对地方政府形成了潜在债务风险。也因举债人或单位无法偿还债务，为维护社会稳定，这些债务必将转化为政府负有偿还责任的债务，形成地方财政债务风险。

　　3、国债转贷和地方政府配套资金风险。实施积极财政政策后中央财政向地方的国债转贷规模逐年增大，地方政府配套资金也呈上升趋势。虽然这种政策对刺激经济和扩大内需起到了积极的作用，但也大大增加了地方财政的债务风险压力。

　　4、粮食和供销企业政策性挂账债务风险。粮食采购和流通中的累积亏损，欠发工资，供销社系统及农村合作基金的坏账，都需要地方政府“兜底”，这样，地方政府实际上成了最终债务的负担者。

　　三、审计监督在防范地方债务风险中的作用

　　财政审计应将保障积极财政政策贯彻实施、促进规范预算管理、提高财政绩效水平为目标，通过严格有效的审计监督，及时发现、防范、化解和控制地方财政风险。因此，审计部门应充分发挥审计“免疫系统”功能，加强地方政府债务审计监督，做到摸清债务“家底”、分析财政风险、提出合理化建议，为当地政府决策提供科学依据。

　　1、认真做好债务审计工作，全面摸清债务规模。全面摸清债务规模、结构、用途及效益，是债务审计的基础，审计人员要通过各种途径，运用各种方法，除对地方政府及各部门直接审计外，还要深入各银行调查了解政府名义的再贷款，了解金融机构向地方经济建设直接或间接发放的贷款，从而全面准确地摸清地方政府的各类债务规模。

　　2、严格审计，揭示债务管理问题。审计机关作为地方政府债务监控体系的一个重要环节，要认真履行职责，揭示地方政府在债务举借、债务管理、资金使用等方面存在的问题。监督地方政府做好债务的举借、使用及偿还等工作。同时，对地方政府从地方利益出发和搞“政绩工程”的违规举债，形成的债务风险问题应予以严肃查处。

　　3、加强政府债务绩效审计，推进债务资金监督机制。审计部门要加强地方政府债务绩效审计，从债务资金的支出投向入手，重点审查使用债务资金的项目，看项目建设是否符合地方经济社会发展需要，项目举债是否合理，债务资金的投向是否与最初举借债务的目的相一致，债务资金管理是否规范，是否存在举债资金与项目建设进程用款不配套而出现资金沉淀或逾期情况等。同时，积极推进政府干部政绩考核机制，将政府债务规模、管理及风险防范内容纳入政府干部政绩考核机制，明确举债人的责任、权利和义务，建立偿债责任制和责任追究制度，促进地方政府树立科学的发展观和正确的政绩观，防止出现“竭泽而渔、寅吃卯粮”的现象，使政府债务能得到有效的控制，促进完善政府负债管理制度，防范政府偿债风险。

　　4、将债务审计融入经济责任审计，制约领导干部行政权力。在进行经济责任审计时，应将债务做为审计的重要内容，摸清领导干部任期内债务规模、用途、风险及效益等，将债务的“借、用、还”等环节的指标纳入领导干部任期经济责任审计的范围，作为评价、考核、任用干部的一个方面。严厉查处违规举债、违规担保、截留挪用债务资金等问题，明确责任主体，依法追究相关责任。通过审计监督，制约领导干部行政权力，严格控制领导干部非理性的举债行为，同时促进领导干部高度重视债务风险，规范政府债务管理。

　　5、提出有效的审计建议，为政府决策提供依据。债务审计，不仅仅是摸清家庭、反映效果、揭示问题，还要从全局和长远，从机制制度上对地方政府债务提出有针对性的、操作性强的审计建议。督促职能部门及时整改，促使地方政府完善机制、改进管理，研究制定债务管理方面的相关制度，从制度机制方面为债务管理打好基础。