老龄化社会发展趋势与相关政策建议

人口老龄化是人类文明进步的产物，也是被世界各国普遍认为比金融危机更严重的挑战。近年来，我国人口老龄化速度加快，老龄化程度超乎人们的想象。为此，迫切需要加强老龄化问题的战略研究，把积极应对人口老龄化及其潜在风险纳入到经济和社会发展战略中。宁波在“十二五”期间，老龄化趋势如何，怎样调整社会经济政策以应对老龄化社会，本课题提出以下思考与建议。　

一、人口老龄化内涵及我国老龄化现状

人口老龄化，又称社会老龄化，是以老年人口在总人口中所占百分比（老年人口系数）为依据进行衡量的。根据联合国的统计标准，如果一个国家60岁以上老年人口达到总人口数的10%或者65岁以上老年人口占人口总数的7%以上，就进入了老龄化社会，这个国家就属于人口老龄化国家。

纵观世界发展史，目前日益加深的世界性人口老龄化现象是前所未有的。老年人（60岁以上）所占比例的增加是伴随着年轻人（15岁以下）所占比例的减少而生产的。自1998年起，一些发达国家已经发生了这种年轻人和老年人相对比例的历史性逆转。据相关预测，到2050年，全球老年人的数目将在历史上首次超过年轻人的数目。

1999年中国进入国际公认的老龄化社会，60岁以上老年人口占全国总人口的10%，短短10年，中国老年人口就增加了5000万，超过江西省的总人口。民政部相关统计显示，截至2008年底全国老年人口增至1.69亿，占总人口的12.8%。目前全国除青海、新疆、西藏外，均已进入老龄化社会。

据全国老龄办最新统计：2009年内地60岁以上老龄人口已超过1.67亿，占总人口的12.5%；并以每年3%以上的速度递增，远高于总人口6‰的自然增长速度；高龄化程度和“空巢”化比重进一步加大，80岁以上高龄人口已达1806万，每年还以5%的速度递增。中国内地65岁以上老年人已超过9000万人，其中有960万老年人生活不能自理。预测到本世纪中叶，我国老年人口将从现在9个人中有一个发展到3个人中就有一个。

人口老龄化对人类社会发展的影响是深刻的。在经济领域，人口老龄化将对经济发展、经济结构，对储蓄、投资与消费，对劳动力、资金、土地等经济资源，对财政、税收等诸多方面产生冲击。在社会层面，人口老龄化将影响养老、医疗保健、教育、科技制度，以及住房结构和家庭组成等。在政治方面，人口老龄化会影响选举投票模式与代表性等。

二、宁波市人口老龄化现状与趋势

1992年，宁波65岁以上老人占总人口的比率超过7%，进入了人口老龄化行列。近年来，宁波人口老龄化速度非常快，到2005年，全市65岁以上老年人口的比重为8.25%。这一比例虽然比2000年略有下降，但还是远远高于国际上7%的老年型社会标准。再加上这一比例的下降很大程度上是由于大量较年轻的外地务工人员涌入造成的，宁波老年人口的绝对数并没有减少，深度老龄化的压力依然严峻，其中高龄老人所占比例大幅上升，宁波人口老龄化向高龄化发展的趋势已经十分明显。（详见表1、表2）



表1  宁波市老年人口的年龄构成状况及变化（单位：%）

年份
老年人口（65岁及以上人口）占总人口的比重
高龄老人（80岁及以上人口）占总人口的比重
高龄老人占

老年人口的比重

1990
6.81
0.96
14.15

2000
8.75
1.22
13.94

2005
8.25
1.5
18.2


资料来源：宁波人口和计划生育委员会（宁波人口网）。



表2  国际通用年龄结构标准与宁波年龄结构（单位：%）

指     标
国际通用年龄结构标准
宁波年龄结构变化

年轻型
成年型
老年型
1990年
2000年
2005年

少年儿童系数
40以上
30-40
30以下
20.97
16.19
13.15

老年人口系数
4以下
4-7
7以上
6.81
8.75
8.25

老少比
15以下
15-30
30以上
32.47
54.11
62.74

年龄中位数
20以下
20-30
30以上
29.7
34.26
35.67


资料来源：宁波人口和计划生育委员会（宁波人口网）。



根据统计，至2008年底，全市60岁以上户籍人口达到93万人，占全市总户籍人口的16.26%。其中，全市80岁以上高龄户籍人口约有12万人，今后高龄老人数量还将持续快速增加。预计到2010年，60岁以上户籍人口将达到100万人，占全市总户籍人口（约577万）的比重上升到17%。按近年户籍人口老龄化增长率测算，预计到2015年这个比重将上升到21%，到2020年上升到24%。

如果按常住人口计算，宁波市2008年60岁以上老龄人口约占14%左右，到2010年约为12.5%左右。预测“十二五”末将达到18%-20%。

与老龄化社会相对应的是，宁波家庭结构由传统的三代同堂向二代家庭、一代家庭转变。据2000年第五次人口普查资料，二代户占家庭总户数的一半多。与1990年相比，一代户比重上升四分之一，二代户比重下降七分之一。家庭规模的缩小，必然伴随着家庭代际关系、养老模式的变化。据宁波市民政局提供的数据，2007年年底，全市有67.8%老年人为“空巢”家庭，农村“空巢”老人比例更高；而“空巢”老人中，独居老人又占四分之一多。

宁波为应对老龄化社会发展，已在居家养老等方面作出积极探索。目前在老年人相对集中的社区（村）建立了一批居家养老服务中心，中心配备电视机、洗衣机、健身器械、食堂等设施，配有3-5名专职服务人员，向老年人提供日托、就餐、洗衣、保健、休闲、娱乐等各种服务。至2007年年底，全市开展居家养老服务的社区有370个左右，其中海曙、江东、江北、镇海区社区居家养老实现全覆盖。同时，全市有养老机构176所，共有23523张床位，几乎每个乡镇、街道至少有一所养老机构。

但我们也要看到，宁波老龄化呈现出越来越快的趋势，而目前人们对老龄化社会的影响尚未引起足够的重视，对老龄化社会的调查研究还比较少，尚未建立起应对老龄化社会的引导性规划以及系统性的对策措施。

三、老龄化与宁波“十二五”发展政策建议

（一）人口与计划生育政策建议

明确区域人口政策。区域人口政策是一个地区根据本区域人口增长情况及老龄化趋势而采取的相应的政策措施。为延缓老龄化趋势，“十二五”期间宁波应明确“稳定总量、优化增量、提升存量、探索转量、激发能量”的区域人口政策。积极主动从国内外引进各类高层次人才，积极培育本地中高层次人才，大力培训本地中高级技能人才，高度重视外来务工人员素质提升工作，积极探索低端产业异地转移解决劳动就业压力，提高人口素质，改善人口结构，激发劳动能量，促进宁波经济社会可持续发展。

谋划计划生育政策调整。社会可持续发展的前提是人口本身必须持续发展，要保证人口相对于上一代不增加也不减少（即世代更替）。世界公认的世代更替水平的生育率是2.1。目前国内外大多数专家、学者都认同总和生育率处于1.8上下，略低于世代更替水平，是我国逐步实现人口规模相对稳定的数量界限。计生委和人口学界认为中国的最佳生育率是1.8左右。目前宁波生育率仅为1.1左右，其中农村生育率为1.45，城镇生育率为0.99，宁波计划生育尚有较大的调整空间。“十二五”期间，宁波应根据国家和省计划生育政策，积极探索本市生育计划政策的适度调整：一是由独生子女夫妇生育一胎向单方独生女夫妇生育两胎政策转变。按目前双方均为独生子女的夫妇可生育两个孩子的政策，家庭结构为“4老-2大-2小型”，则老龄化率为50%；若单方是独生女的夫妇可生育两个孩子，家庭结构为“3老-2大-2小型”，则老龄化率为43%，这个老龄化率应该是比较合理的，也将使生育率朝着最佳的1.8方向发展（见表3）。二是由城乡不同计划生育政策向城乡统一计划生育政策转变。城镇与农村（农业户口与非农业户口）不同计划生育结构是城乡二元结构的产物，随着城市化推进，全域都市化和城乡一体化，以及社会保障水平不断提高，城乡二元结构将得到全面改善，城乡计划生育政策的统一将成为可能，这也是促进社会公平公正的具体表现。



表3  宁波市顶峰时期（2040年）老龄化率预测


家庭结构
老龄化率
生育率
劳动抚养

比  例

双方独生子女夫妇

生育两个孩子
4老人-2大人-2小孩
50%
2.0
1∶4

单方独生子女夫妇

生育两个孩子
3老人-2大人-2小孩
43%
2.0
1∶3.5

育龄夫妇生育两个孩子
约2老人-2大人-2小孩
33%
2.0
1∶3

育龄夫妇生育一个孩子
约2老人-2大人-1小孩
40%
1.0
1∶2.5




（二）经济发展政策建议

大力发展资金密集型、科技密集型产业。老龄化使适龄劳动人口减少，劳动力紧张局面将成为常态。宁波是个港口城市，是长三角重要制造业基地，人口老龄化将加剧目前制造业劳动力紧缺局面，劳动密集型产业将面临严峻考验。因此，宁波“十二五”期间要适当淘汰劳动密集型产业，重点发展资金密集型、科技密集型产业。

大力发展老龄文化产业。老龄化对文化产业发展的要求主要集中于两个方面：一是反映老年生活题材的小说、诗歌、散文、戏曲、电影、绘画、音乐、舞蹈等将大量增加。二是老年教育和终生教育将迅速发展。如20世纪八九十年代老年教育发展起来，特别是雨后春笋般建立起来的老年大学，集学自然科学和社会科学知识于一堂，习琴棋书画和音乐舞蹈于一体，形成独具一格的老年大学文化，具有很大的社会影响力和社会效益。

大力发展老龄新兴服务业。主要包括家政服务业、老年保健业、老年健身娱乐业、老年人商贸业、休闲式都市农业等。在发达国家，对老年人口的照护和社会服务异常发达，从身体健康到生活需要，从心理状态到人际关系，周全细致，服务到人，充分显示出福利国家的特点。基于宁波实际，可以发展上述若干服务业，如在都市区范围内，发展适合于老年人特点的都市农业，为城乡老年人提供集休闲娱乐、劳作锻炼、养生怡情于一体的活动场所等。

（三）住房居住政策建议

调整住房开发政策，建设一批适于老年人居住的住房。人口老龄化将出现“再城市化”趋势，即老年人从郊区重返老城区，以方便日常生活、就医保健、出行锻炼，并呈现老年人群体居住现象，以方便交流和相互照顾等。因此，要调整现有的住房建设总体规划，在交通便捷、医疗和商贸服务聚集区域，规划建设一批专门用于老年人集中居住的小区或老年人公寓，新建小区配套建设老龄社会必需的公共设施和公共场所，如扶护栏、老年保健中心等。建设或收储一批无住房老年人的免费住宅公寓。

调整住宅建设政策，优化老年住宅和社区环境。调整住房建筑面积标准，如新建小区要建设一定比例的中低层小套型住房，用于老年人居住。住房要适合老年人的生理和心理特征，从楼房高度、采光到地板防滑，从门锁开关、无障碍通行到报警器装置，都要适应老年人需要，力求简单、适用、方便、安全，有益于老年人的身心健康。无论是居家养老的老年家庭，还是农村责任田基地、城镇房产养老老年人聚居社区，都要有计划、有步骤地对老年家庭住宅和社区环境进行改造和整治。

完善社区志愿者服务政策。自上世纪五十年代以来，志愿者服务发展很快，成为许多国家老年社区服务的主力军，1985年联合国将每年的12月5日定为“国际志愿者日”。在人口老龄化加深、家庭小型化和老年“空巢”家庭增多过程中，宁波迫切需要加强社区服务，需要大量热心为老年人服务的志愿者服务队伍，为此应出台相关鼓励政策。

（四）社会保障政策建议

统一城乡养老医疗保障，建立跨省流动的社会保障体系。目前老年社会工作比较薄弱，老年服务业发展滞后，供需矛盾日益突出，如何使“老有所养”和“老有所医”有机结合，已成为“十二五”时期迫切需要解决的问题。因此，要统一城乡养老和医疗保障制度，提高农村养老和医疗保障水平，建立与物价上涨指数相适应的养老和医疗保障增长机制，建立健全没有参加养老和医疗基本保障的老年群体的基本保障机制，保障他们基本生活费用和基本医疗费用。要建立跨省流动的社会保障制度，老龄化社会中有大量老年人随子女跨省市流动居住，他们的养老保险、医疗保险、退休工资等方面需要跨省市转接和联动保障。

探索城镇“以房养老”模式。方式有两种：一是由政府设立的某个机构收购愿意出售私有住宅的无子女及经济困难老人的家庭住房，并一次性支付房款，而后政府再以低廉价格将房子返租给出售住房的老人居住。这样出售住房的老人既可以在自家的住宅里安享晚年，实现居家养老，又可以用这笔房款改善生活，支付养老的各种费用。二是房屋作价入股，城镇老年人口也可以将属于自己的房屋财产投资到城镇专业养老保险公司，按照房屋的数量和质量作价入股，再按照股份多少按时领取养老金。

探索农村责任田“农地养老”模式。依据地区人均耕地面积多少，60岁以上老年人可将其责任田的一部分或全部，以入股形式，建立村集体养老责任田基地，以土地换保障。基地通过规模流转，让有实力的农业龙头企业经营，或由村集体统一经营，吸纳低龄老年人和其他志愿者从事生产劳动和经营，以股份收入和劳动收入为老年人提供基本养老。建立养老责任田基地主旨是通过盘活农村土地资源，使其成为养老资产，创立一种不需要额外投入即可实现基本养老的组织形式。

（五）人员退休和老年婚姻政策

适时调整退休政策，适当延长退休年龄。“十二五”时期，宁波应根据国家有关政策，在部分企事业单位探索适当延长退休年龄的政策，允许有实力的企事业单位高层科技人员、高层管理人才延迟办理申领基本养老金手续，提高退休后待遇水平。如允许企事业单位高级职称人员延迟退休时间，在年龄原则上女性不超过六十周岁，男性不超过六十五周岁，这些人员退休养老金相应提高。延长退休年龄，一方面可以充分发挥中高级技术人才资源的作用；另一方面可以减少退休金支出，缓解财政压力。

探索老年人婚姻政策等。老龄化对老年婚姻和家庭影响重大，据有关城市调查，65岁以上女性老年人口丧偶率在40%以上，出于找个老伴儿一起生活的需要，再次结婚率很高。由于婚后子女问题、财产问题等矛盾突出，造成再婚老人离婚率的持续攀升，也引发许多老年人再次结婚不履行婚姻登记手续，家庭婚姻很不稳定。同时，由于家庭小型化和家庭赡养功能的弱化，使单身老人家庭、老年夫妇“空巢”家庭比例上升很快，这些都不利于社会稳定。因此，在“十二五”期间，宁波应探索出台鼓励老年人再婚、老年人临终关怀、老年人家庭稳定等相关政策。

（六）发展规划政策建议

宁波“十一五”规划纲要提出适应社会老龄化趋势，积极推广以家庭照顾为基础，以社区服务为依托，以机构供养为补充的新型养老模式；针对困难老人，探索建立“政府购买养老服务”的机制；推进社会养老服务设施建设，到2010年，每百名老年人拥有养老床位数3张等。可见，宁波市委、市政府对老龄化趋势已有清醒的认识和足够的重视。

“十二五”规划中，应继续高度重视老龄化趋势，并考虑出台专项规划。第一，在宁波“十二五”规划纲要中，明确提出“十二五”期间是宁波应对人口老龄化的重要时期，要积极探索有效应对人口老龄化的社会事业发展、社会保障、老龄产业等一系列相关政策。第二，在“十二五”规划文本中，选择相关重要领域，增加关于推进老龄事业发展的专门论述和目标指标。如在教育领域，重视发展老年教育事业；在文化领域，重视发展老龄文化产业等。第三，在经济社会发展专项规划中，明确由市发改委牵头，相关部门共同参与，制定“十二五”老龄社会发展专项规划。（农贵新）