公安派出所综合警务改革探析

    在公安派出所推行综合警务改革，是适应治安形势发展、创新社会管理的必然趋势，有利于提高警务效能、提升基层民警综合素质、缓解基层紧张的警力资源，不断满足人民群众对公安工作的新期待。
    一、派出所综合警务改革前提：“三警合一到所”
    派出所综合警务就是以属地管理为主、以社会面管控为核心、以社区警务为基础、集打防管控职能为一体、既管治安又管交通、综合执法、直接面向社会面向群众的集约化警务。其特点有三：一是警务全能性。承担管辖区内一切与警务有关的事务，民警既管治安又管交通，还做群众工作，开展基层基础，派出所民警从医院“单科医生”角色转化为社区卫生服务站“全科医生”角色。二是执法综合性。即模糊用警，派出所民警在勤务执法中以巡为主、综合执法，将纠正交通违法、查办治安案件和简单刑事案件、调处矛盾纠纷、管理行业场所、人口物品等综合业务执法功能有机结合起来。三是治安动态性。即适应动态治安形势变化，遵循“警力跟着警情走”的原则，及时调整警务布局和重点，从而转变以往警力分工过细、警务职责单一、静态痕迹较重的警务模式。随着公安改革不断推进，逐步形成了综合化与专业性两种警务改革趋向，越是基层公安机关越倾向于综合用警、一警多能，越是上层公安机关越向分工越来越细的专业警务发展。在基层派出所实行综合警务，构建基层综合执法与上级专业警种优势互补的警务体制，已成为警务改革的方向。
    在派出所推行综合警务改革，其前提是“三警合一到所”， 在派出所原有职能的基础上增加路面交通管理职能，既管治安又管交通，综合执法。一方面，这是适应我国动态环境下道路交通形势发展的必然选择。当前，我国正处于快速发展期，机动车保有量持续增长，道路交通压力越来越大，仅靠有限的专业交警力量维护交通秩序显然力不从心，必须赋予派出所既管治安又管交通的职能，构建以派出所为主体的综合警务机制，提高社会面治安交通综合管控能力。另一方面，这是世界警务发展趋势。从国外经验看，模糊用警是基层警察部门普遍推行的警务运行模式，他们以巡逻为主要勤务方式，既管治安又管交通，没有清晰的专业分工，能管的事都管，管不了事才交由专业部门解决，这种体制较为科学。况且，对于老百姓而言，警察都是一样的，遇到求助都应当管事，这样才能有效提高基层警务效能，能够最大限度地满足群众的警务需求和期待，实现“无增长改善警力”。
    二、派出所综合警务改革实质：“三警合一到人”
    近年来，福建省公安机关积极探索以“三警合一”为标志的派出所综合警务改革，逐渐形成了“福州模式”、“三明模式”和“龙岩模式”，实行改革地方的社会治安和道路交通秩序成效良好。但是，从综合用警的要求看，还只能称之为“三警合一到所”，即普遍把综合警务职能落在派出所，在所内设交巡勤务中队、办案中队、社区警务中队、综合室等“三队一室”架构，分别履行路面巡逻执勤、接处警、疏导交通，查办案件，社区警务、基层基础，窗口服务、文秘综合等职能，民警工作仍然停留在较窄的专业职责范围内，难以做到综合用警、一警多能。基于这一改革局限，龙海、永安等地公安机关借鉴大庆警务改革模式，积极探索“三警合一到人”的派出所综合警务改革，其运作机理是：在已实行“三警合一”的城区、城关派出所，按“二人一组、三组一队”的最小警务组合，把除派出所所长、教导员、内勤、专职法制员外的警力，全部编成外勤警务组队，由派出所副职兼任队长，根据辖区人口构成、治安状况及警队素质等情况，将派出所辖区以社区为单位划分为若干综合警务区，分别由若干警队负责，警务区之下按警组细分为若干基础工作责任区，按新老强弱合理搭配警力资源，形成派出所统一调动、警务区综合执法、责任区基础到人的“大、中、小”综合用警模式。“大”指每个警务区每天轮流安排警力到派出所值班备勤，担负中午、傍晚、夜间等非工作时间及双休日的全所“面”上巡逻执勤、接处警任务，保持派出所每天有一支可支配的执法执勤力量；“中”指每个警务区在工作日上班及上半夜时间，合理安排若干警组担负警务区以巡逻为主的综合执法执勤工作，包括疏导交通、纠正违法、高峰站点、接处警、查办案件、社会面管控等；“小”指每个基础工作责任区以搭档制组合，或将责任区细化到个人，在没有执勤巡逻排班的情况下，深入社区采集各类信息，指导安全防范，管理实有人口，夯实基础台账。
    这种“三警合一到人”的警务运作模式有三个优势：一是有利于实施扁平化指挥，扩大社会面管控范围。派出所根据警情变化设定巡逻班次、线路、范围和时段，囤警路街面，提高了与违法犯罪活动的 碰撞率，提升群众安全感；指挥中心接到110警情后，直接指令就近巡逻执勤民警出警处置，对于需要增援的警情，指挥中心和派出所可随时增派周边巡逻警组增援处置，增强了快速反应能力。二是有利 于明晰责任，提高每个外勤民警的办案能力。派出所外勤民警既有巡逻执勤“面”上的综合执法权，又有责任区基础工作“责任田”，对属于本责任区的警情案件，在巡逻警组民警受理的情况下，由责    任区民警协同处置，遇责任区民警休假、培训等无法协同办案的情况，由责任区搭档组其他民警协助处理，确保了警情处置与打防工作的直接对应，克服了出警与处置办案“两张皮”的问题。三是有利   于统一规范管理，做到“警力跟着警情走”。派出所按照“二人一组、三组一队”的最小组合模式，划分警务区和“责任田”，每个外勤民警的工作职责都相同，有利于派出所的统一规范管理，并可根    据警情变化，加强警力的统一调配，增强打防管控整体实效。
    三、派出所综合警务改革难点：应急执法与基础管控统一
    派出所作为以块为主设置的基层执法单位，承担了公安机关的两大基本职能：一是“面”上执法应急；二是“块”上基础管控。面上执法应急，要求派出所全时空地安排警力处理社会面的各种警情事务，维护良好的治安交通秩序，这是治安实际的客观需要，必须长年累月地实施；“块”上基础管控则把辖区细划为若干“责任田”，确定责任民警负责，组织治安防范，管理实有人口，了解社情民意。比较而言，基础管控任务较“软”，主观性、伸缩性较强。以往“面”上执法应急与“块”上基础管控功能不能兼顾、结合的主要原因，在于人们的思想观念、思维习惯仍然摆脱不了传统警务专业性、单一性的羁绊，认为基础管控“责任田”必须有专人负责、专项考核。事实上，随着信息化、网络化的日益发展，基础管控的主要任务和工作方式已转向信息采集录入和重点人动态管控，基础管控民警如果不与现实治安警情和“面”上执法应急工作相衔接、相呼应，就会产生治安现实与基础管控“两张皮”。从国外经验看，大部分国家和地区基层警务都采取以巡为主的勤务方式，强化社会面管控并没有弱化基础工作。我们应该更新理念，勇于破除传统思维套路，牢固树立“警力跟着警情走”的理念，改革单一警务模式，提高基层民警综合素质，把执法应急与基础管控有机统一起来，真正构建“扁平指挥、属地管辖、网格巡逻、责任到人”的综合警务机制。
扁平指挥，就是接处警工作实行点对点调度、一体化运作，凡遇警情均由指挥中心或派出所（群众到所报警）直接指挥路面巡防警力就近出警处置，属于治安案件和简易刑事案件由处警民警与责任区民警协同处置，不再转办交案，以提高快速反应、现场处置能力和案件查办质量。
属地管辖，就是“面”上交巡事务以属地派出所为主管辖，实际打防工作以警务区和责任区为主管辖。以派出所为主管辖，使派出所真正实现“三警合一”、治安交通管理“一肩挑”，工作责任明晰；以警务区、责任区为主管辖，能够使“三警合一”责任落实到人，增加可比性，形成赶超氛围。
网格巡逻，就是依据现有警力和辖区治安警情，科学合理布局调控“面”上巡逻勤务，形成派出所——警务区——责任区大中小巡逻圈相交织、人力巡防与视频巡防相补充、时间与空间相衔接的网格状巡逻格局，扩大社会面控制范围。
责任到人，就是明确每个民警“面”上执法应急职责和“块”上基础管控职责，建立督导考评机制，将派出所各项工作指标量化分解落实到每个民警，包括打击查处、巡防管控、接处警效率质量、基础信息采集、重点人员管控、安全防范指导等，推动基层警务工作提质增效。文/倪义福

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