对近年老秘网市公职人员职务犯罪情况的调查分析

职务犯罪是一种严重的腐败现象，是全社会关注的热点问题，也是检察机关打击的重点和难点，就一个地区而言，清楚的了解本地国家公职人员职务犯罪的状况、特点、原因，是搞好本地党风廉政建设工作的基础，就老秘网市而言如何做好国家公职人员职务犯罪的预防工作，应引起党委政府的重视，采取有力措施，从源头上预防和遏制职务犯罪的产生，促进经济社会的健康、有序发展。

根据党的十六大“加强教育，发展民主，健全法制，创新体制，把反腐败寓于各项重要措施之中”的有关精神，针对老秘网市国家公职人员职务犯罪的状况，我们对1999年至2003年来查办的职务犯罪案件情况进行了广泛的调研，希望我们的调研，能对党委、政府决策提供依据，对遏制老秘网市的职务犯罪起到积极的作用，并能引起广泛关注。

一、老秘网市国家公职人员职务犯罪的现状

据统计，1999年1月1日至2003年12月31日期间，老秘网市检察机关共立案查处国家公职人员职务犯罪案件61件，涉案65人。涉案罪名以贪污、挪用公款、受贿居多，共54件。其中贪污案为16件，占立案件数的26%，挪用公款案29件，占立案件数的48%。贿赂案为10件，占立案件数的16%，犯罪嫌疑人系男性62人，女性3人。犯罪嫌疑人年龄在35岁以下的有26人，45岁至55岁的有13人。高中以上学历的共有48人，大专以上学历的20人，其中属单位、部门负责人25人，中00员25人。老秘网市检察机关查办职务犯罪的具体情况见下表：

二、老秘网市国家公职人员职务犯罪的主要特点

（一）从发案单位上看。一是发生在乡镇农村基层的案件多。在61件职务犯罪案件中，属于乡镇农村基层的就有25件，占全市职务犯罪案件总数的41%。二是热点部门行业犯罪多。在61件案件中，发生在金融系统职务犯罪案件12件，占全市职务犯罪案件总数的20%，发生在国有企业的职务犯罪案件10件，占全市职务犯罪案件总数的16%。

（二）从犯罪人员上看。一是单位部门领导、负责人等职务犯罪居多。在61件案件65名案犯中，这类人员共25名，占案犯总数的38%，他们利用职务之便，贪污受贿、挪用公款，慷国家之慨。如杞开春案。二是直接经管钱、财、物、购销业务人员多。在65名案犯中，有会计、出纳、保管员、信贷员、销售员等各类业务人员23名，占案犯总数的35%，如合泽华案，时陆云案。三是案犯中党员干部占一定比例。在65名案犯中，有中00员25名，占38%。四是从年龄上看，35岁以下的年轻人与50岁左右的临退休（养）人员均占相当比例。在65名案犯中，35岁以下青年26名，占职务犯罪总人数的40%，45岁至55岁的临退休人员有13名，占20%，这两个年龄段犯罪人数之和占总人数的60%，表明职务犯罪相对低龄化和高龄化的倾向比较明显，特别是相对低龄化的特点更当引起有关部门的重视。五是从性别看，职务犯罪以男性为绝对主体。5年内有62名男性公职人员职务犯罪，占总立案人数的95%，女性公职人员3名，仅占5%。六是从学历上看，职务犯罪的人的学历明显高于普通刑事犯罪人。高中以上学历的48人，占总人数的74%，尤其引人注目的是还有20名大专以上学历的公务员犯罪。而我院1999年至2003年批捕的全体犯罪嫌疑人高中以上文化程度的仅占12%，职务犯罪的人的文化程度高于全体犯罪嫌疑人平均文化教育程度62个百分点，差距之大显而易见。

（三）从犯罪手段上看，主要是利用职务之便，进行犯罪活动。职务犯罪大多数为预谋性犯罪，几乎全部是有预谋的、隐蔽性的犯罪，少见突发性、激情性犯罪，而且绝大部分为智能性犯罪。犯罪手段仍以传统的犯罪手段为主，但高科技手段犯罪已经明显凸现，在61件案件中，有8件以计算机等为工具或针对计算机信息系统的犯罪，而且利用高科技手段犯罪的嫌疑人绝大多数是35岁以下的年轻人。另外从犯罪次数看，高科技手段的犯罪具有多次、连续性作案的特点。如周华云、李忠华案。

（四）犯罪动机上看，表现出极大的贪婪性。有“59岁”现象的“有权不用，过期作废”的侥幸心理，也有“35岁”现象的“不捞白不捞，捞了也白捞”的功利心理，在这些心态的支配下，手中掌权、管钱的国家公职人员各显其能，大肆进行职务犯罪活动。

（五）从主体范围上看，窝案窜案多。一些单位部门领导干部为谋取私利而沉瀣一气，合伙作案，有的虽不合伙作案，但案与案之间，此案与彼案之间犬牙交错，有着千丝万缕的关系。采取相同或相似的手段，利用各自掌握的权力，分别获取贪利。在这种情况下，往往一挖一窝，一带一串。如李胜北受贿案，带出3件受贿案。

（六）从案件性质上看，挪用公款案件居各种案件之首。61件职务犯罪案件中，挪用公款案件29件，占案件总数的48%，且大案要案多，挪用公款10万元以上的有13件，50万元以上的有6件，100万元以上的有5件。

（七）犯罪数额巨大。在61件职务犯罪案件中。其中最大的贪污案件犯罪数额达61万元，最大的受贿案件犯罪数额9.5万元，最大的挪用公款案件数额为173万元。

（八）犯罪者多数为初犯。从犯罪人反社会性的强度看，被调查的64名职务犯罪人员均为初犯，只有1名人员为再犯。

三、老秘网市国家公职人员职务犯罪的主要原因

职务犯罪作为一种最严重的腐败现象，为人民群众所深恶痛绝。它的产生有主观和客观方面的原因，就其主观方面来讲，由于我国是一个具有几千年封建社会历史的国家，封建思想在现实生活中还有着不可低估的影响，在实行对外开放的新的历史条件下，资产阶级腐朽的世界观、人生观、价值观不可避免地会渗透到一些党员干部的思想中去，动摇了对马克思主义的信仰和对建设有中国特色社会主义的信念。从客观方面来讲，由于我国正处在深刻变革的过程中，新旧体制的交替，所有制结构和各种利益关系的调整，难以避免在体制、机制、制度和管理等方面存在一些空隙和漏洞等等，职务犯罪具有深刻的社会基础，而对权力运行缺乏有效的监督制约机制，往往是产生职务犯罪的直接环境和条件。

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（二）客观原因。一是权力过分集中，缺乏有效的监督制约机制。法国启蒙思想家孟德斯鸠曾说过“一切有权力的人都容易滥用权力，这是亘古不易的经验。有权力的人们使用权力一直到遇有界限的地方才休止”。英国历史学家艾克顿也曾指出：“权力倾向于腐败，绝对的权力倾向于绝对的腐败。”由于我国现有体制对权力的制约存在着种种弊端和漏洞，一些国家公职人员权力极度膨胀，在那个地方或部门，实际上就是他一人说了算，人事一句话，财务一支笔，开会一言堂，办事一挥手，独断专行，唯我独尊，导致出现上级没有监督，同级无法监督，下级不敢监督的怪圈。或者说上级监督下级太远；下级监督上级太难；同级监督同级太软；法纪监督太晚。如大过口乡原乡长杞开春案就是一个典型的例子。杞开春作为一乡之长，既是行政领导，同时又兼任乡林果品公司的经理，此时的身份是乡长，彼时的身份又是经理，甚至同时以乡长、经理的身份出现，党政不分，政企不分，公私不分，职责不明。在干部的管理使用上，杞开春任人唯亲，排斥异己，拉帮结派，搞小圈子，人治大于法治。在资金的安排使用上，杞开春大权独揽，为所欲为，政府的财务室如同他个人的私人钱庄。在这种环境下，领导班子的民主集中制原则没有了，监督的作用失去了，各种制度形同虚设，他想怎么办就怎么办，无人监督，无人敢监督。由此导致他有恃无恐，利用职务之便，采取各种手段实施贪污公款、挪用救济资金，极端个人主义玩忽职守，狂妄自大，以权代法，对要向上级反映问题的村民实施非法拘禁。在案发后仍一意孤行，甚至为逃避侦察，不惜采取非法手段，偷越国（边）境。

二是财务管理混乱，规章制度形同虚设。纵观这些发案单位，不难看出，不同程度的存在着这样或那样的管理上的原因，各种规章制度挂在嘴上，写在纸上，贴在墙上，就是没有具体落实在行动上。领导个人说了算，职责分工不明，对权力没有制约，平时不严格要求，出了问题视而不见，听而不闻，甚至姑息迁就，规章制度成了一纸空文，没有丝毫约束力。特别是贪污、挪用公款案件，在财务上表现为不严格按照有关规定操作，会计、出纳一人担任，经济交往中不遵守资金往来的管理制度，账目管理混乱，收据、**不规范，白条子入账，资金使用失去监督，个人使用资金随意性大，资金进出随便，没有财经纪律的约束，因而个人可以侵吞挥霍公款，随意贪污挪用，可以大吃大喝公款私用，有的私设小金库，搞账外账，特别是在基层乡镇农村，财务管理混乱的现象尤为突出。例如时陆云挪用公款案，时陆云多次挪用公款借给他人，都是提取大额现金，单位、上级竟无人知晓，因而也就更谈不上监督，发生案件是必然的。

三是社会大环境中不良因素的影响。九十年代以来，全国范围内的贪污受贿犯罪现象日益突出。尽管一个个重量级的高官被查处，被绳之以法，但它所产生的负面影响，涉及面广，造成的消极作用大。部分国家公职人员没有从中吸取正面教训，反而被这种消极腐败现象所影响、“启发”，前腐后继，步入后尘，走上犯罪道路。这些消极思想包括：（1）封建特权思想。在这些人的头脑中权力总是与某些特权、特殊利益联系，因而在具有一定职务，掌握一定权力之后，想得更多的是如何利用权力捞取个人好处，有适当机会便滥用职权，谋取私利。（2）拜金主义。一些公务员视金钱为一切，崇尚“有钱能使鬼推磨”、“金钱万能”等腐朽论调，为了得金钱，可以利用职权贪污受贿、挪用公款或用权力营利，用职权营私舞弊，成为社会的蛀虫。（3）资本主义腐朽思想。有强列的金钱和物质占有欲，追求花天酒地、纸醉金迷的生活，为满足自己的贪欲，利用职务之便进行贪污受贿、挪用公款等犯罪活动。

四是人事制度中用人机制的缺陷，用人失察，管人不严甚至买官卖官是导致职务犯罪的重要原因。实践表明，职务主体有良好的政治、业务素质，往往能忠于职守，一般不会滥用职权，谋取私利或玩忽职守，不正确履行自己的职权。一些单位、部门负责人的选拔任用上普遍存在着“重经济，轻政治”，或“重才，轻德”的现象，片面强调“能人”重才轻德，有的对其个人品质、政治素质，也不考核，甚至丧失原则进行权钱交易买官卖官等等，用人失察、管人不严，使一些素质不高的人成为单位部门的负责人，以至在工作中表现为“今朝有权今朝用”独断专行，“有权不用，过期作废”，胡作非为或权钱交易，或贪污公款，或挪用资金，或渎职失职，甚至在法纪面前有恃无恐，为自己职务犯罪大开方便之门。

五是对职务犯罪打击存在不力，是职务犯罪高发的又一重要因素。社会公众普遍认为，当前我国的职务犯罪黑数很大，这种现象促进滋长了犯罪分子的侥幸心理。“犯罪黑数，又名犯罪暗数，即潜伏犯罪总量指标的估计值，指犯罪行为确已发生，但由于种种原因未被社会有关部门计算到司法统计中的犯罪案件数量，又称为未知的犯罪或未登记的犯罪”。职务犯罪主体往往是担任某种职务，掌握一定职权的人，有广泛的社会关系，现实生活中，对职务犯罪的查处，障碍重重，阻力很大，在一定程度上影响了对职务犯罪的打击力度。“对于犯罪最强有力的约束力量不是刑罚的严酷性，而是刑罚的必定性……即使刑罚是有节制的，它的确定性也比联系着一线不受处罚希望的可怕刑罚所造成的恐惧更令人印象深刻。因为，即便是最小的恶果，一但成了确定，就总令人心悸”。有时甚至“大事化小，小事化了”，使犯罪分子得以逍遥法外。另外，刑法在对职务犯罪分子的刑罚适用上存在漏洞，对贪利型犯罪和渎职性职务犯罪的刑罚，没有体现对犯罪分子人身和经济制裁两种手段综合应用的效应，特别是对不装腰包的渎职性职务犯罪，社会和法律过于宽容，难以查处，既使查处了也是处刑较轻，绝大多数判处了缓刑，实质上出现了“以官抵刑”、“以功抵刑”的现象，在社会上造成了恶劣的影响，在一定程度上使其他人对实施职务犯罪免除了后顾之忧，实施职务犯罪时胆大妄为、有恃无恐，难予遏制职务犯罪上升的目的。

四、预防老秘网市国家公职人员职务犯罪的思考和建议

犯罪不是自古就有、永恒存在的，而是属于一定历史范畴的社会现象。职务犯罪作为特殊的犯罪类型，同样也不例外。既然在现阶段和相当长的一段时内消灭犯罪不现实也不可能，那么在最大限度内防止和减少犯罪的发生则具有可行性，也实属必要，任何一种犯罪都是可预防的，但由于犯罪主体、犯罪客体、犯罪手段、行为方式等方面的差异，以及诱发犯罪的因素和可供犯罪分子利用的条件不同，各种犯罪的可防性在强弱上表现出明显差别。相比较而言职务犯罪较其他犯罪更具有可预防性。一般来说，普通刑事犯罪突发性较强，防范难度大。但职务犯罪大都不是突发的，一般都有一个逐步发展的过程，这就为职务犯罪预防提供了前提和条件。职务犯罪的产生和蔓延是主客观诸多方面的原因共同导致的，单纯的打击并不能从根本上制止职务犯罪的发生。因此，要减少和遏制职务犯罪也必须采取全方位的多管齐下的战略和措施，将反贪污贿赂斗争作为一个整体来进行规划和推行，从根本上、制度上对职务犯罪加以遏制和预防。近几年来，我们检察机关在坚持不懈地查处腐败案件的同时，根据我国加入世贸后的需要，积极探索社会主义市场经济条件下预防和解决腐败问题的规律和有效方法，以使人不想、不能、不敢腐败为目标，努力建立和完善反腐保廉预防体系。

（一）树立预防为主，打击为辅的意识，将廉政教育作为反腐倡廉和预防职务犯罪的一项基础工作来抓。江泽民同志曾经指出：党员领导干部不论职务高低，党龄长短，如果放弃世界观改造，背离人民的宗旨，把党和人民赋予的权力作为牟利手段，就会身败名裂。不少事实证明，“千腐败、万腐败，都是思想先腐败”。许多国家公务员或领导干部之所以堕落，都是从思想蜕化变质开始，逐步滑向腐败深渊的。以此为鉴，必须从思想上强化预防职务犯罪的建设，在广大党员和领导干部思想上筑起预防职务犯罪的坚固堤坝，把党性、党风、党纪教育作为培训党员干部的必修课。要在各级党委的统一领导下，把纪委、组织部门、宣传部门、党校、以及新闻单位，文化艺术部门的力量集中起来，发挥思想教育工作的整体优势，形成纵横交错的思想教育网络，造成强大的思想教育攻势。思想教育既要突出教育的广泛性，又要讲究教育方法的多样性和针对性；既要讲实效，又要造成一定的声势。因此必须通过各种有效形式，创新廉政教育的方式方法，以培养良知良德、抑制腐败动机为重点，把党风廉政建设宣传教育工作作为精神文明建设的重要组成部分来抓。为此，检察机关已创造性的建立了老秘网市预防职务犯罪警示教育基地，建议市委成立了老秘网市国家公职人员教育工作领导小组，将职务犯罪预防工作纳入市委的统一领导，在全市形成了预防为主、打击为辅的大格局，法制廉政宣传教育进乡镇社区，组织干部参观监狱听取职务犯罪的服刑人员现身说法，用身边的人和事进行警示教育等多种形式的活动，把党风廉政教育延伸到家庭、学校、社区，在入情、入理、入法、入脑上下功夫。通过普及法律知识，充分揭露职务犯罪的社会危害性和应受惩罚性，在党员干部中造成巨大的心灵震动，有力地提高国家公职人员的法律意识、廉政意识、公仆意识和思想道德觉悟，增强“免疫力”，或使其对职务犯罪的后果和个人政治、经济、人生、家庭方面所付出的代价有完整、清楚的认识，产生恐惧感和威慑感，抑制犯罪念头的产生，使自己不屑、不愿、不想或不敢实施犯罪，从而防止职务犯罪的发生。因此，要在全市党政机关、团体、企业、学校和全体公职人员中推行或灌输一种新的理念：享受美好生活，远离职务犯罪。加大廉政教育的投资，强化廉政教育的功能，从这些案件中可以看出，教育的投资与职务犯罪所造成的损失相比，与国家培养一个干部所花费的成本来看，可谓是天壤之别，由此可见，把教育作为反腐败的投资，利在当代，功在千秋。

（二）加强制度的监督落实，以制度强化对国家公职人员的教育管理。回顾中国的反腐历史，已经经历了从权力反腐到制度反腐的重大转变。十六大以前，我们在谈党的建设时通常是指“三大建设”，即思想建设、作风建设和组织建设。十六大以后，我们把“制度建设”和“执政能力建设”加了进去，成为“五大建设”。由此，反对和防止腐败必须立足于“制度反腐”，其标志性事件就是《中国共产党党内监督条例》、《中国共产党党员纪律处分条例》两个条例的出台。好的制度可以使坏人变好，坏的制度能使好人变坏。当然制度反腐绝不是制定一些规章条例就完事大吉，最重要的是积极发展党内民主，加强党内监督，推进政治体制改革。据统计，十五大以来，全国省部级以上机关共制定党风廉政方面的法律法规及其他规范性文件2000余项，其中中纪委、监察部制定的就有120余项，为什么还不能遏制腐败势头？这充分说明了中国反腐不缺制度，缺的是贯彻落实的执行力度。就老秘网市而言，从发生案件的单位部门来看，不是没有制度或制度不全，而是好的制度没有人去落实，去监督落实。以至让那些制度只是用来去应付各种各样的检查和验收，而不是用来防范问题的出现。从贪污、挪用公款案中可看出一个明显的问题，这类案件往往是违反财经纪律的表现，如会计、出纳一人兼任，或领导、负责人一人说了算，决策缺乏民主，权力没有监督，或不严格按照财务制度办事，违规提取大额现金，白条做账，私设小金库等等。因此，必须在制度的落实上下功夫，花力气，真正使制度发挥其应有的作用。

（三）加强对党政“一把手”的监督，遏制职务犯罪的发生。江泽民同志指出：“党要管党，首先要管住领导班子和领导干部，从严治党，首先要治理好领导班子和领导干部。一个执政党，如果管不住，治理不好领导班子和领导干部，后果不堪设想”。国家培养一个领导干部往往要付出很大的成本，人民对他们的期望值也很高，因此要依靠党委，强力推行预防职务犯罪“一把手”工程，有避免干部失足犯罪，也是政绩的思路。预防职务犯罪就是为了防止和避免领导干部违法犯罪，对“一把手”的监督到位，可以影响到具体某一部门、某一单位，如果一把手的预防工作做好了，势必带动其所在部门、单位的职务犯罪预防工作。“一把手”，一个单位、一个地区、一级政府的负责人，往往经过党组织部门层层考察，被认为是“德才兼备”的人才。然而，随着反腐败斗争的深入，“一把手”出问题甚至出大问题的现象愈来愈严重。现在领导班子结构均是“金字塔”型，位于塔尖上的“一把手”权高位重，长官意志强，一些副职干部习惯于“一把手”拍板，真有意见也不敢提，一怕伤了和气，二怕打击报复对自己前途不利。原本行使监督职能的一些“要害部门”如纪律检查部门、人事组织部门的领导，大多由“一把手”提拔任用，不听话的就频繁“调动”，“要害部门”很快“清一色”地与“一把手”绝对保持一致。考察近年来的许多职务犯罪案后，不难发现，单位、部门“一把手”腐败中发生的权钱交易、行贿受贿等行为最为普遍，而这绝大多数都是从“生活圈”、“社交圈”开始的。因此，将他们的生活圈、社交圈也纳入监督的视野也就十分必要。采取自上而下和自下而上相结合的监督办法，加强党内监督、党外监督、法律监督、纪律监督、群众监督、舆论监督等，建立一整套结构合理，配置科学，程序严密，制约有效的权力运行机制，从决策和执行等环节加强对领导干部尤其是党政“一把手”的监督，保证把人民赋予的权力真正用来为人民谋利益。

（四）完善职务犯罪侦查机制，进一步加大对职务犯罪的查处力度和惩处力度。职务犯罪与其他刑事犯罪相比，手段更为隐蔽复杂、技术性更强，发现和掌握犯罪活动的线索、证据难度更大，因此应大力加强职务犯罪的情报信息与技术侦查等基础业务工作的建设，充分利用法律，重点抓好大案要案的查处，对有重大影响的案件给予毁灭性的打击。打击职务犯罪是遏制腐败现象最有力的手段。只有加大打击力度，才能对可能犯职务犯罪的人产生威慑力，预防也才有基础。我们认为对职务犯罪人的刑事政策，既要坚持法律面前人人平等的原则，又要体现从严的原则，世界上大多数国家对贪污贿赂等到职务犯罪都规定了资格刑，即犯有职务犯罪前科的人不得担任某些工作，如国家公务员，因为清正廉洁是国家公务员的最基本的要求，有过职务犯罪的人严重损害了国家机关的形象，不适合这一工作。但在我国，某些因职务犯罪受到追究的人（如被判处缓刑或免予刑事处分），仍然可以担任国家工作人员，这在某种程度上放纵了国家公务员，因此，笔者认为我国应体现世界各国立法中的对职务犯罪从严的通例，与国际接轨，对职务犯罪处以比普通刑事犯罪更重的处罚，同时加重财产刑的处罚，增大职务犯罪的作案代价，使其不敢犯、不愿犯职务犯罪。同时对职务犯罪的刑事立法应明确规定职务犯罪剥夺特定的资格刑，即剥夺其担任国家公务员的资格，确立国家公务员职务犯罪零度容忍，即不容忍任何职务犯罪，对职务犯罪的容忍度为零，坚决打击，没有一丝一毫的宽容，以确保公务员廉洁、清正、为民的形象。

（五）在党委的统一领导下，树立各部门一盘棋的社会大预防的格局。江泽民同志在《致亚洲预防犯罪基金会第八届国际大会全体与会者的信》中就明确提出，要把犯罪的预防工作纳入法治的轨道，使犯罪预防工作法治化、规范化。反腐保廉是全党的大事，如果不依靠各单位、各部门为主体去抓，尤其是像构筑反腐保廉预防体系这样的系统工程，必须依靠全社会和各部门的力量，仅靠检察院、纪委是难以奏效的。对此，要在党委的统一领导下，形成合力，协调一致，共同作战，共同承担预防职能，实现从分散状态到集中管理的转变，从部门职能到综合职能的转变，把反腐败各项工作任务分解到各有关单位和部门，运用政治的、经济的、法律的、行政的各种手段，动员社会的各种力量，统一开展综合预防，实现职务犯罪预防功能环环相扣，尤其是在涉及治本改革措施等方面，把工作重点转移到抓好统筹策划、组织协调、检查监督上来。实现由具体实施向制定工作目标、落实责任单位的组织协调转变，由直接抓为主向检查监督为主的转变，并由此实现各职能部门由“要我抓”向“我要抓”，由“一手抓”向“两手抓”，由“一家抓”向“大家抓”的转变

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完善职务犯罪侦查机制，进一步加大对职务犯罪的查处力度和惩处力度。