关于政府信息公开的调查与建议

　为了保持政府信息公开评估的制度化和常规化，自2009年11月，中国人民大学公众参与中心与中国法律中心联合发起“中国政府信息公开观察”项目。结合近几年的观察和评测，本文提出目前政府信息公开工作存在的若干问题及改进建议。

　　转变观念，进一步树立“公开为原则、不公开为例外”的理念，加强主动公开的广泛性、及时性、准确性和便利性

　　自《政府信息公开条例》颁布实施以来，各级政府机关陆续制定、发布了一系列相关政策法规，政府信息公开的范围不断扩大、力度不断增强，得到了公众的认可。但是从评测过程来看，政府信息公开供给与公众信息获取需求之间仍然存在着较大的问题，主要表现在：一些部门尚未建立起政府信息发布机制，或者缺乏具有操作性的细化规定，影响了政府信息公开工作的开展；在财政预算与决算报告、行政事业性收费、政府集中采购等依法属于政府主动公开的重点领域，仍然存在着公开不及时、形式不规范、内容不具体等问题；部分政府部门没有及时向当地信息公开查阅场所报送信息，弱化了信息公开查阅场所的服务效果；政府新闻发布会制度有待常态化、规范化。另外，提供公共服务的机构、单位在实践中缺乏信息公开的意识和动力。

　　因此各级政府机关应当树立“公开为原则、不公开为例外”的理念，进一步加强信息主动公开工作。一是逐步扩大信息主动公开范围，包括“三公”经费、财政预算决算等涉及政府自身运作和开支的信息公开、重大建设项目批准和实施情况、突发公共事件应急预案、预警信息及应对情况、环境保护、公共卫生、安全生产、食品药品、产品质量的监督检查等政府信息的公开，并对公众关心的热点领域的情况予以全面及时的回应。二是进一步提高信息主动公开的质量。在内容上，完善政府信息公开指南和目录；不断细化政府财政预算、决算报告，尽可能精确到部门一级；建立健全政府信息发布协调机制，确保政府信息公开的准确性和一致性。此外，在进一步推动各级政府部门政府信息公开工作的同时，红十字会、电力企业等公共服务部门应当增强信息公开意识，加强自身的透明化建设，主动公开与服务对象紧密相关的信息。公共企事业单位的主管部门、政府信息公开主管部门应当通过多种途径加强指导和监督，推进公共服务领域的信息公开工作。

　　进一步拓宽政府信息依申请公开的渠道，着力解决公共企事业单位信息公开难等问题

　　从评测过程来看，在政府信息依申请公开方面，主要存在三方面的问题：

　　一是公民申请信息公开的渠道不畅通。有些政府机关尚未完全按照《政府信息公开条例》的规定建立健全依申请信息公开方式，有些政府机关将申请途径仅局限于电话，或者仅局限于快递、电子邮件等，对于公众以其他方式提出的信息公开申请不予答复，还有一些政府机关老秘网的申请栏目实际上并不可用，或并不受理网络申请，使得网络申请平台的设立目的落空。同时，在受理信息公开申请时仍存在过度收集个人信息、要求申请人提供额外证明材料等情况，给公民带来不必要的负担，变相提高了政府依申请公开的门槛。

　　二是存在未按法定期限答复、答复内容不完整、未按申请人要求的形式进行答复的情形。

　　三是存在拒绝答复，且没有对拒绝答复理由进行说明，或者以不合法理由拒绝答复的情形。评测结果显示，调查对象以各种不正当理由拒绝公开所申请信息的比例较高。例如，以“您所申请的信息不属于政府信息依申请公开的范围”为由不予提供信息，实际上是一种简单敷衍申请人的做法；以涉及第三方商业秘密为由不予公开，却没对所申请政府信息是否属于商业秘密进行严格的判断，也没有征求第三方意见，以及以“涉及敏感信息”为由不予公开政府信息，这些都是不符合《政府信息公开条例》相关规定的做法。

　　政府信息公开工作在依申请公开方面应从以下方面加以改进：一是应当进一步完善申请信息公开的方式，拓宽广大群众申请信息公开的渠道。二是应当严格按照法律规定的期限和申请人要求的内容、形式进行答复，对公众提出的信息需求应当快速和公正地进行处理，因征求第三方意见、部门协调等原因需延期的，应及时告知申请人。三是拒绝答复的理由应该正当、充分，严格以有关政府信息公开的法律规范为依据。

　　提高政府信息公开工作考核制度、社会评议制度的透明度，进一步疏通救济渠道，重视权利救济的公正性、独立性和强制力

　　从2011年的评测结果来看，信息公开申请在监督和救济方面仍需进一步完善，相关制度执行力不强的问题仍然突出。具体表现在：

　　一是政府信息公开考核制度尚未建立，考核过程未向公众公开，且评估多由考核对象自身进行，采用内部考核方式，缺乏外部监督，考核的客观性、公信力受到质疑。

　　二是社会评议的相关制度规范亟须建立，社会评议的过程与结果都处于不公开、不透明状态，社会监督力度、效用较为有限。

　　三是一些单位政府信息公开责任追究制度尚未建立，已建立责任追究制度的单位实施效果不够理想，存在规定不够细化，可操作性不强等问题。

　　四是信息公开个案救济制度基本处于休眠状态，大多数政府部门信息公开指南未对举报、复议和诉讼的具体受理机构作出指引，也未将个案救济情况纳入责任追究范围。从本次观察的30个省级政府来看，全省范围内受理政府信息公开的复议案件为0的有7个，诉讼案件为0的有13个，受理复议案件低于10件的有20个，诉讼案件低于10件的有25个。在条例实施不足三年之时，受理信息公开案件数量过低从另一个角度说明个案救济基本仍处于休眠状态。

　　政府信息公开工作应在以下方面有所突破：一是在工作考核制度、社会评议制度等方面，细化工作考核和评议制度规范，并及时向社会公开，满足公众了解政府信息公开工作考核情况的需要，发挥社会评议对督促政府信息公开工作的作用。二是在责任追究制度方面，建立健全责任追究制度，增加规范的可操作性。三是在个案救济制度方面，制定专门的为公民举报、复议和诉讼提供具体指引的制度规范信息公开指南，为公民个案救济提供具体的指引，重视权利救济的公正性、独立性和强制力，确保个案救济的实际效果。

　　另外，通过两年来对各政府机关政府信息公开工作年度报告的观察分析，我们发现，大部分年度报告的公开内容仍然是粗线条的，存在“形式上公开多，实质上公开少；结果公开多，过程公开少；原则方面公开多，具体内容公开少”的问题，建议国务院办公厅出台年度报告指引范本，细化年报内容，明确规定应当载明发布的信息，提高年度报告的规范性、提升年度报告的可读性、充实年度报告的信息量、增强年度报告的科学性。

　　（作者为北京大学法学院副院长王锡锌）