对市推进基本公共服务均等化的建议

　铜陵是全省城乡一体化发展改革试验区，要把推进基本公共服务均等化放到城乡一体化发展全局中去谋划和推进。从铜陵的实际出发，我们提出以下建议。

　　一、推进城乡户籍制度改革，逐步推进城乡基本公共服务标准同一

　　户籍制度是城乡居民二元结构的形式问题，并不是问题的实质。户籍后面的核心，除了两种生产生活方式的基础问题之外，是附着于城乡两种居民的不同公共资源和社会福利。一体化背景下的农村人口转移，实际上是城镇社会保障的容纳问题，包括农村社会保障的转移问题。经过走访有关部门，我们了解到，就户籍制度改革及农民工市民化成本测算，初步算了一个账：城市每增加1个城市人口，需要投入约16—21万元，主要包括城市基础设施、住房、养老和民政等方面。从铜陵市现在财力状况看，推进城乡一体化户籍制度改革具备条件。

　　要按照到2015年在全省率先实现基本公共服务均等化的目标要求，统筹安排，逐步推进。例如，将目前仍然分割的各项社会救助政策整合成统一的综合型社会救助政策，并覆盖所有城乡居民，消除城乡居民基本医疗保险的差别，实现城乡居民基本医疗保险制度的完全统一；建立城乡统一的住房保障政策，将政府的公共投入按照城乡合理布局的原则划拨；进一步完善统一的公共文化政策，以促进公共文化大发展；出台统一的促进各项社会福利事业发展的政策，统筹推进全市城乡的老年人福利事业、残疾人福利事业、妇女儿童福利事业的健康发展等。

　　二、推进农村土地制度改革，使更多土地收益用于改善农村基础设施建设

　　近年来，我国城市土地出让制度改革的实施，一方面助推城镇化和土地价格高涨，另一方面，土地也成为增强地方政府财力的最有效途径和融资的重要手段，使得城市基础设施和基本公共服务得以快速推进。但同时政府垄断农村集体土地进入市场的权力，城乡土地价值落差越拉越大，城市土地价格飞涨，形成了城乡之间的巨大鸿沟。这就要求积极探索农村土地流转制度的新思路。农村土地流转即“农地流转”，概念还过于笼统，在政策上直接使用有不确切之处。我们认为，农地流转涉及的耕地（林地）、建设用地、宅基地这“三地”，流转的性质各不相同，要分开来看三种农地的流转问题。首先，关于耕地的承包经营权流转。农村承包土地经营权的流转，是农村耕地适度规模经营趋势下，在不改变现行土地权属前提下的一种变革，含有了生产方式变革的因素，是破解城乡二元结构的一个重要步骤。这个方面现在进行得比较顺利。但原承包土地的农民如果已经进城并已在城市落户，就有一个农村承包权的处置问题，这是在当前改革试验中需要解决好的一个重要问题。其次，关于农村建设用地的流转。适应城乡一体化的趋势，应统筹城市和农村的建设用地，以逐步形成城乡建设用地的统一市场。这个问题的关键是要把农村建设用地产权化，进而推进农村建设用地产权交易。因此，迫切需要开展农村集体土地确权登记发证。在此基础上选择集体建设用地进行流转试点。通过试点，培育农村集体土地流转有形市场体系，参照国有土地的操作程序进行流转，逐步形成国有、集体建设用地市场城乡一体化。再次，关于宅基地流转问题。农村宅基地也是农村建设用地，但它是一种特殊的农村建设用地，其性质不能完全等同于农村集体拥有的建设用地。我们认为，可以结合农村土地整村整治的开展，在远郊农村土地利用上作一些积极探索。比如选择远郊农村实行宅基地流转，规划建设农村社区，农民自己居住用去一部分，然后把剩下的分成若干个宅基地，流转给愿意到农村居住的城市居民，城市居民可以自己建房子，建起来的房子可以确权发放房产证，但是不发土地证；可以继承，但不可以买卖、转让，这样土地属性没有变化。城市人购买农村宅基地的资金一方面可以作为远郊农村基础设施建设资金，另一方面可以作为吸引城市人口到农村来消费的启动资金，这样既有利于解决远郊农村就业问题，也有利于提高农民收入，更有利于促进农村群众自主选择基本公共服务。

　　三、推进财税体制改革，实现财权与事权相匹配

　　公共服务均等化与财政关系十分密切，财政在基本公共服务均等化进程中承担着重要责任。从政府部门职责的层面分析，我们认为，财政在基本公共服务均等化中承担主导责任。促进基本公共服务均等化从根本上讲取决于经济发展的实力、政府的财力及公共财政制度的安排。一方面，只有经济发展了，把财政“蛋糕”做大，政府财力增强了，才能为基本公共服务均等化提供坚实的物质基础。另一方面，基本公共服务建设需要制度化的供给机制，如果没有合理的制度安排，资金的运行效率很低，也无法保证基本公共服务的均等化。因此，促进基本公共服务均等化需要财力与制度的共同作用。就铜陵而言，目前市对区现行财政体制存在着突出矛盾和问题：一是原体制按企业隶属关系划分收入归属，区级财政收入规模小，不利于区域经济的快速发展。二是区级财力较弱，市区之间与事权相匹配的支出责任不明晰，随意性较大。三是财税征管秩序不规范，税收成本较高。因此，调整市对区财政管理体制势在必行。我们认为，应该以“划分税种、核定收支、属地征管、超收分成”为核心内容，充分调动市区两级政府财政管理的积极性,增强市区发展后劲，进一步提升服务水平，为促进经济发展和基本公共服务均等化提供财力支撑。

　　四、借助市场运作方式，整合社会力量加大对公共服务的投入

　　促进基本公共服务均等化需要建立在政府同各类基层组织、民间社团、市场组织及社会公众的合作基础上，以政府为核心,构建多元化的公共服务体系。在强调政府主导作用的同时,必须提倡基本公共服务的多元参与,只有动员和吸纳各种社会资源，增加公共产品，提高公共服务水平，才能更加有效地推动公共服务领域的健康发展。一方面，应当立足社区与村镇，根据城乡居民的公共服务需求增加相应的社会组织，完善公共服务购买政策，让各种社会组织扮演提供公共服务的主体角色，全面满足城乡居民不断增长的公共服务需求；同时，还应当有目的地扶持一部分在不同的公共服务领域发挥枢纽作用的有一定规模的社会组织，让其成为协助政府承担公共服务的合作伙伴，并开展行业自律，使各种提供公共服务的社会组织在规范的轨道上健康、有序发展。

　　五、积极探索跨区域协作机制，妥善解决超越铜陵范围的基本公共服务需求满足问题

　　由于人员流动和居住边缘地带的原因，一部分居民不可避免地需要临时或长久居住异地，一部分居民更愿意到邻近的区域城镇获取公共服务，因此，应当积极开展异地协作。如与周边地区建立协作机制，以给予协作区域邻近铜陵城镇居民同等待遇换取对方同样的待遇，或者建立相应的跨区域购买服务方式，以解决边缘地带居民的部分基本公共服务需求问题。对于超出铜陵边缘地带产生的基本公共服务需求，如异地医疗服务、养老服务等，则可以探索对口协作或分类处理的方式来解决。

　　六、培养公共服务类专门人才，建设一支有质量的公共服务专业队伍

　　公共服务是直接面向居民并满足其需求的服务，它同样需要相应的专业技能，尤其是面向老残妇幼的社会服务，更需要专业社会工作者。随着城乡居民对基本公共服务需求的增长以及对服务质量要求的标准提高，没有一支庞大的公共服务队伍，不可能满足和胜任基本公共服务的发展需要。因此，铜陵市应当及早进行公共服务类人才需求预测，制定相应的公共服务类人才培养规划，利用本地高等院校与职业技术学校和专业培训机构，并与现有的职业教育资助政策有机衔接，建设一支有质量的公共服务专业队伍。同时，志愿者是公共服务领域不可缺少的一支重要力量，志愿服务也是当代社会文明程度的象征，应当制定相应的政策来引领居民热心参与志愿者服务，并在助他和互助中实现自助。

　　（课题组组长：陈严法  课题组成员：丁　兵　 孟的华　 李学平 　林　珏）

文章有一定的见解有深度