我国电子公文的发展演变与前景

    电子公文是电子政务的重要组成部分，也是公文写作研究领域的新生事物。我国电子公文发展的发展历程虽然不过十几年的时间，但其技术形态和应用形态已经几经变化，目前进入迅速发展的新时期，应用技术日渐成熟，应用领域迅速扩胀，应用范围日益广泛，特别是随着电子公文法定地位的确立，标志着我国电子公文进入了相对成熟稳定的发展阶段。面对这一新生事物，必须给予足够的重视与关注，这对把握电子公文发展趋势，有效指导公文写作与处理工作，具有十分重要的现实意义。
    一、电子公文的内涵
    电子公文的概念从无到有，仅仅十数年的时间。在发展初期，公文的电子文件就是电子公文，曾是一个朴素的认识。此后实践在发展，电子公文的内涵也在演变。这种演变，从一定程度上反映了电子公文理论上的相对完善和实践上的相对成熟。
    目前我国对电子公文(EOD：Electronic Official Document)的权威解释有两个，一是国务院办公厅下发的《电子公文传输管理办法》第二条规定：电子公文是指通过国务院办公厅统一配置的电子公文传输系统处理后形成的具有规范格式的公文的电子数据。另一个是国家档案局在《电子公文文档一体化业务流程管理规范(征求意见稿)》中提出的概念：电子公文是指国家机构及其它社会组织在公务活动中为行使职权、实施管理而在数字设备及环境中生成，以数码形式存储于磁带、磁盘、光盘等载体，依赖计算机等数字设备阅读、处理，并可在通信网络上传送的具有法定效用和规范体式的文件。显然第一种提法局限于特定的应tI_}j环境，第二种提法内涵更为丰富，适用范围更为宽广，对电子公文属性特征的把握更为科学全面。
    二、电子公文的发展历程与特点
    从我国政府信息化发展历程看，办公自动化和电子政务分别是两个重要特征，可以划分为两个阶段。电子公文作为其重要组成部分，是从属于办公自动化和电子政务发展进程的。因此，我们可以沿着办公自动化到电子政务这条主线，考察不同时期电子公文的发展特点。
第一阶段：普通电子邮件时期(1999年以前)
20世纪80年代中期，办公自动化在我国兴起。20世纪90年代，网络技术突飞猛进信息高速公路成为各国信息化建设重点。我国政府办公自动化在这一时期的发展主线是政务信息化。政务信息化主要包括信息电子化和公文电子化。政务信息系统初期的主要技术特征是构建于因特网技术和电子邮件应用系统之上。我们把1999年实施政府上网工程以前我国电子公文的发展阶段称为“邮件公文”时期。其根据是白1989至1999年，我国大多数地级以上政府先后建立了基于Lotus comail和Notes邮件技术的政务信息传输系统。1998年以前是ccmail系统，1998年以后是Notes系统，分别称为政府“第一代电子邮件系统”和“第二代电子邮件系统”，简称“一邮”和“二邮”。这一时期各地邮件系统的主要功能是用来传
送政务信息，电子公文的概念还处于萌芽状态，或者说这一时期电子公文本质上就是电子邮件。这种纯粹作为邮件附件被传输的电子公文，缺乏对发文单位、收文单位和公文完整性的有效认证机制，还谈不上规范性，电子公文的应用缺乏制度和法规保障，其与纸质公文等同法定效力的地位还没有确立。这一时期的标志性事件有：
    1．1988年底，国务院办公厅秘书局开发完成了以“国务院公文管理系统”、“国务院档案管理系统”、“国务院信息管理系统”及“国务院要事数据库”为标志的基于小型计算机的大型应用系统，并于1989年1月21日正式投入应用。
    2．1989年6月至1990年lO月，国务院办公厅秘书局组建了全国第一代数据通信网，在全国范围正式开通了“全国政府系统第一代电子邮件系统”。各地方政府与国务院之间，各地方政府之间利用电子邮件，实现了全国政务信息报送的计算机网络化。
    3．1992年，国务院办公厅下发的《关于建设全国政府行政首脑机关办公决策服务系统的通知》(国办发(1992)25号)文件有力地推进了各地政府机关办公自动化发展。文件提出用3至5年时间，在全国范围内初步建成“全国行政首脑机关办公决策服务系统”。其倡导的“以需求为导向，以应用促发展”的建设原则至今仍有着巨大的理论意义和实践价值。
在这一文件精神指导下，各省、自治区、直辖市、地级政府、县级政府纷纷成立了办公自动化技术支撑机构。从1993年始，国务院办公厅秘书局开始每年下发《全国行政首脑机关办公决策服务系统年度建设指导书》，具体部署当年的建设工作，为各地办公自动化工作指明方向、目标、策略和任务，大大推动了此后十余年全国政府系统信息化建设。
    4．1995年，国务院办公厅秘书局开始规划和论证全国政府系统第二代数据交换网和第二代电子邮件系统的建设方案。1998年确立了建设“全国政府系统第二代电子邮件系统”和建立“全国政府系统办公业务资源网”的技术框架。1999年底，建成了连接全国47个副省级以上地方政府办公厅和国务院各部委办公厅的“全国政府系统第二代电子邮件系统”。
    第二阶段：政府上网工程时期(1999年至2001年)
    从1999年至2001年，电子公文经历了一个爆炸般的成长，其推进速度之快、应用规模之大既是前期实践积累的结果，也是当时技术进步和政府信息化快速发展的反映。1999年国家开始实施“政府上网工程”，各级政务信息网络在区域层面得到大规模横向扩展，以工作流为核心和以知识管理为核心的办公自动化系统大行其道。文档管理、电子邮件、公文流转、流程审批、会议管理等功能成为新一代0A系统的核心功能。第二代邮件系统在大部分县级以上政府开通运行。随着电子公文应用规模的扩人，人们发现，单纯基于邮件平台的电子公文的安全得不到有效保障。当时的情形是，一方面巨大的电子公文市场需求激活了国内
OA市场，书生、方正、浪潮等一大批OA软件企业开始围绕公文流转的问题，研发文件起草、签发、压缩、分发、盖章等各个环节的安全技术，书生安全型电子公文系统先后在银行和国办率先试用并得到推广。另一方面，电子公文越来越成为政府OA系统的主体功能，电子公文作为纸质公文的替代品，已被各级政府信息化工作人员和文秘人员所接受。电子公文大范围的规模化应用亟需在国家层面制订统一的规章制度，电子公文的法定地位和效用亟需确
定。这一时期的标志性事件有：
    1．1999年全国人大办公厅、国务院办公厅、全国政协办公厅及国务院八十余个部(委办局)共同倡导发起“政府上网工程”，对政府办公自动化建设和随后的电子政务建设影深远。
    2．2000年5月，国务院办公厅下发《关于进一步推进全国政府系统办公自动化建设和应用工作的通知》(国办发(2000)36号)，促成了各级政府电子公文建设的高潮。
    3．2001年，国务院办公厅制订了全国政府系统政务信息化建设的五年计划，即《全国政府系统信息化建设2001--2005年规划纲要》(国办发(2001)25号)，对我国政府信息化的指导思想、方针、政策等作出了规定。
    第三阶段：确定法定地位时期(2001年以后)
    至2001年，政府电子公文经过十余年发展，80％的县级以上政府部门开通了电子公文系统，这时的电子公文在技术上己达到实用程度、在应用规模上已具备进行全国推广的基础、在管理运行机制上积累了一些好办法好经验。一批商品化的电子公文系统产品相对完善、成熟和实用。国家电子公文立法的时机已经成熟。2001年，国家电子政务总体框架初步确立，
国家电子政务总体标准开始制订，电子公文成为国家电子政务总体框架中的重要组成部分。同年，国务院办公厅秘书局制订的《电子公文传输管理暂行办法》首先在6个省、直辖市试点推行。在试点的基础上，2003年国务院办公厅正式下发了《电子公文传输管理办法》(国办函(2003)65号)文件。文件首次提出了“电子公文”的概念，确立了电子公文的法定效力地位，规定了电子印章的管理等同实物印章等。这一时期，国家还出台了《电子文件归档与管理规范》(GB／T 18894-2002)、《电子公文归档管理暂行办法》(国家档案局令第6号)等，就电子公文的生成、发送、接收、归档、管理等作了具体规定。此后《中华人民共和国电子签名法》等相关法律规章的发布实施，进一步促进了电子公文的发展和制度环境的完善。
电子公文已经在某些办公领域、某些办公环节确立了纸质公文所不可替代的地位和优势。这一时期的标志性事件有：
    1．2001年8月，国家信息化工作领导小组成立，国家电子政务建设驶上快车道。
    2．2002年1月，国务院信息化工作办公室和国家标准化管理委员会成立了电子政务标
准化总体组，全面启动电子政务标准化工作，其中包括电子公文的标准化。
    3．2002年3月6日《深圳市机关电子公文交换技术规范》发布，同年5月1日实施，为电子公文的推广和国家标准的制订提供了示范和经验借鉴。
    4．2002年7月，中共中央办公厅、国务院办公厅联合下发《国家信息化领导小组关于我国电子政务建设的指导意见》(中办发(2002)17号)文件，提出了电子政务建设规划指导性意见，电子公文是重要组成部分。
    5．2002年12月4日中华人民共和国国家标准GB／T 18894--2002《电子文件归档与管理规范》发布，2003年5月1日实施。
    6．2003年国务院办公厅正式下发《电子公文传输管理办法》(国办函(2003)65号)文件，确立电子公文的法定地位。
    7．2003年7月22日国家档案局第6号令公布《电子公文归档管理暂行办法》，2003年9月1日施行。
    8．2004年8月28日《中华人民共和国电子签名法》颁布，2005年4月l目起施行。从法律上保证了电子公文的合法、有效地位，促进了电子公文相关应用和发展。
    9．2006年1月1曰，中华人民共和国中央人民政府门户老秘网正式开通。3月，国家信息化领导小组审议通过《国家电子政务总体框架》，电子公文是重要组成部分。
    三、电子公文的发展趋势-ff前景展望
    到2005年底，我国县级以上政府普遍开通了电子公文系统。各省级以下政府纷纷根据国家《电子公文传输管理办法》制订了地方规定。经过十余年的发展，电子公文取得了法定地位，具备了法定效力，拥有了广泛的应用基础，已经进入科学的发展规划轨道，形成了以需求为导向的发展机制。十多年的实践历程，也昭示了我国电子公文发展的自身特点，归纳起来有以下三方面：
第一，技术成熟度往往滞后于应用需要。电子公文至今没有实现全国统一的技术标准。
在各地的电子政务实践中，有的地方采用了邮件技术平台，有的采用了WEB技术平台，平台的技术架构缺乏科学规划。电子公文的登记、签收、审核等处理流程缺乏规范性。手写签名技术和手写批文技术还不够成熟稳定和实用。电子印章技术需要进一步改善。数字版权技术在电子公文中的应用还处于初级阶段。公文的制作版式、传输、办理、归档等技术还不完善。
“随时随地应变”的设备环境要求和领导“随需应变”的办公要求，决定了技术跟着应用跑的电子公文发展常态。第二，制度往往滞后于实践需要。制度滞后于实践是我国十多年电子公文发展历程中折射出的一条轨迹。电子公文作为信息时代的新事物，制度滞后于实践既有实践上的必然性，也有技术自身发展变化的规定性。因此，跟踪技术和实践变化，及时反映电子公文发展需求以安排合理的制度环境，是今后电子公文健康持续发展的根本保证。第三，人员的操作技能往往落后于技术发展。公务员的信息技术能力和技能水平落后于应用是一个
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客观现实。特别是对于县处级以上的公务员领导来讲，其岗位能力重点强调的是概念技能，
弱化的是操作技能，其信息技术技能水平普遍不高。然而县处级领导又往往是阅批公文的主
体，操作技能的不足限制了电子公文在最后“一米”的电子化进程。
    综合以上三方面特征，结合国际电子政务发展趋势，可以对未来电子公文发展作如下展
望：
    1．电子公文制作版式向纸质化发展
    电子公文在初期曾以Word文档和Wps文档为主要文件形式，现已被方正CEB版式和
Adobe PDF版式所取代。在电子公文办理过程中，我们常听到某些阅文领导的抱怨：“一份
四五页的纸质公文，常常用四五分钟就可看完并作出二三十字的批示。而变成电子公文，则
需要一行行地看，花上半小时还担心没有看仔细，不敢贸然批示。最后不得不打印出来看。
总感觉看着纸上的文字放心。”毋庸讳言，这里既有工作习惯、阅读习惯的问题，也有纸张
比显示屏更能迎合人类视觉需要，更能让人“一目十行”、“省时省力”阅读的问题。尽管
CEB版式和PDF版式的电子公文较以往的Word文档和Wps文档有了很大进步，在技术上更
容易保障公文格式的规范性、内容的完整严肃性、传播拷贝的授权性，但不足之处是仍然无
法像纸质公文那样使纸张、文字、印章等公文要素形成有机的整体。电子印章与电子文档的
一体化还需要许多技术上的突破。因此，从应用诉求上看，电子公文制作版式、显现版式的
“纸质化”是必然趋势，像纸质公文那样“易看、易用”是未来电子公文追求的目标。
    2．电子公文处理流程向规范化发展
    电子公文处理流程的规范化是党政机关跨平台、跨部门电子公文交换的基础。我国酝酿
多年的《中文办公软件文档格式规范》(UOF：Uniform Office Format)和《基于XML的电
子公文格式规范》两个文件已经起草完毕并被列入国家标准修订进程。其修订依据是：《国
家行政机关公文格式》(GB／T 9704-1999)，《中国共产党机关公文处理条例》(中办发(1996)
14号)，《国家行政机关公文处理办法》(国发(2000)23号)，《深圳经济特区行政机关电子
公文交换技术规范》(sZJG006-2001)。现阶段的情形是，一方面相关的技术标准还在修订完
善，还需要假以时日进一步试点检验；另一方面国家只出台了电子公文传输管理办法和归档
办法，各地在电子公文的办理(包括发文办理和收文办理)方面的应用水平参差不齐，缺乏
制度约束。主要表现在：发文办理的草拟、审核、签发、复核、缮印、用印、登记、分发等
环节和收文办理的签收、登记、审核、拟办、批办、承办、催办等环节不规范、不完整。电
子公文在这些关键环节上的缺失和功能缺位，制约了电子公文行政作用的发挥，同时也说明
电子公文处理流程的规范化极其重要。
    3．电子公文内涵外延向扩大化发展
    德国哲学家拉普曾断言：“技术是复杂的现象，它既是对自然力的利用，同时又是一种
社会文化变迁过程。”人类文化的变迁与技术进步之间存在着紧密的关系，纸质公文的电子


客观现实。特别是对于县处级以上的公务员领导来讲，其岗位能力重点强调的是概念技能，弱化的是操作技能，其信息技术技能水平普遍不高。然而县处级领导又往往是阅批公文的主体，操作技能的不足限制了电子公文在最后“一米”的电子化进程。
    综合以上三方面特征，结合国际电子政务发展趋势，可以对未来电子公文发展作如下展望：
    1．电子公文制作版式向纸质化发展
    电子公文在初期曾以Word文档和Wps文档为主要文件形式，现已被方正CEB版式和Adobe PDF版式所取代。在电子公文办理过程中，我们常听到某些阅文领导的抱怨：“一份四五页的纸质公文，常常用四五分钟就可看完并作出二三十字的批示。而变成电子公文，则需要一行行地看，花上半小时还担心没有看仔细，不敢贸然批示。最后不得不打印出来看。
总感觉看着纸上的文字放心。”毋庸讳言，这里既有工作习惯、阅读习惯的问题，也有纸张比显示屏更能迎合人类视觉需要，更能让人“一目十行”、“省时省力”阅读的问题。尽管CEB版式和PDF版式的电子公文较以往的Word文档和Wps文档有了很大进步，在技术上更容易保障公文格式的规范性、内容的完整严肃性、传播拷贝的授权性，但不足之处是仍然无法像纸质公文那样使纸张、文字、印章等公文要素形成有机的整体。电子印章与电子文档的一体化还需要许多技术上的突破。因此，从应用诉求上看，电子公文制作版式、显现版式的“纸质化”是必然趋势，像纸质公文那样“易看、易用”是未来电子公文追求的目标。
    2．电子公文处理流程向规范化发展
    电子公文处理流程的规范化是党政机关跨平台、跨部门电子公文交换的基础。我国酝酿多年的《中文办公软件文档格式规范》(UOF：Uniform Office Format)和《基于XML的电子公文格式规范》两个文件已经起草完毕并被列入国家标准修订进程。其修订依据是：《国家行政机关公文格式》(GB／T 9704-i999)，《中国共产党机关公文处理条例》(中办发(1996)14号)，《国家行政机关公文处理办法》(国发(2000)23号)，《深圳经济特区行政机关电子公文交换技术规范》(sZJG006-2001)。现阶段的情形是，一方面相关的技术标准还在修订完善，还需要假以时日进一步试点检验；另一方面国家只出台了电子公文传输管理办法和归档办法，各地在电子公文的办理(包括发文办理和收文办理)方面的应用水平参差不齐，缺乏制度约束。主要表现在：发文办理的草拟、审核、签发、复核、缮印、用印、登记、分发等环节和收文办理的签收、登记、审核、拟办、批办、承办、催办等环节不规范、不完整。电子公文在这些关键环节上的缺失和功能缺位，制约了电子公文行政作用的发挥，同时也说明电子公文处理流程的规范化极其重要。
    3．电子公文内涵外延向扩大化发展
    德国哲学家拉普曾断言：“技术是复杂的现象，它既是对自然力的利用，同时又是一种社会文化变迁过程。”人类文化的变迁与技术进步之间存在着紧密的关系，纸质公文的电子化不仅体现了传统公文载体的工具性变革，也体现了其文化属性和功能的变化，包含着丰富的文化内涵。电子公文改变了公文表达、传播的工具、手段和方式。它具有高时效性，具有集文字、图像、声音、视频于一体的多媒体优势，具有特殊的时空存储特征。这种对传统公文属性、存储、传输、处理等形态形式的变革必然导致公文内涵外延的扩大化。因此，研究跟踪电子公文的这些新变化新发展，及时反映其技术需要和实践需要，是一项重要课题。
4．多元模式向单一化发展
电子公文多元模式主要体现在技术多元化、制度环境多元化、应用多元化、地方标准多元化。技术多元化体现在各地电子公文传输平台的多样性，体现在单位内部OA建设上，体现在工作流程设计上。有的沿用了“二邮”系统模式，有的建立了基于“WEB'’的公文交换平台，有的网络实现了物理分隔，有的在基于VPN的Internet网上运行。在电子公文办理环节，技术实现程度差异也很大。制度环境多元化体现在各地根据国家规定或在缺乏国家标准参照的情况下，探索制订了差异化的地方规章制度，具有突出的地方特色。应用多元化体现在各地电子公文应用水平的差异上。地方标准多元化主要是由技术多元化造成的。毫无疑
问这些多元化造成了“信息孤岛”效应和重复建设，可以预见，随着国家标准的出台和完善，多元模式必然向单一化发展。
    5．电子公文技术标准向国际化发展
    电子公文技术标准是规范电子公文发展的重要技术制度。尽管国家标准还在修订中，但随着各国电子政务的发展，随着国际社会的信息化趋势和全球经济、政治、文化一体化的交流需求，各国在国际社会事务处理中交换“国际化规格”电子公文的这一天不会很远，电子公文走上国际化发展轨道是未来趋势。
   回顾公文的变迁历程，不难发现，公文随着信息载体的变迁而变迁。从甲骨、竹木简牍、绵帛到纸张再到胶片、磁带、磁盘、光盘等电子媒介，其表现形式、应用形式经历了不断革新的过程。电子公文是信息技术时代的产物，是纸质公文在信息技术时代的必然发展。现代办公手段的计算机化和网络化，使电子公文在某些环节和某些应用领域具备了比纸质公文更高的效率和更低的成本，然而从全球的办公自动化实践看，电子公文还没有达到全方位取代纸质公文的技术水平和应用水平，绝对彻底的无纸化办公还不现实。纸张作为一种稳定、安全、便捷的信息交流载体，在人类社会中将长期占有不可替代的地位。纸质公文的安全稳定、
易于阅读、易于归档等优势是电子公文发展努力的方向。纸质公文与电子公文相互促进、相互补充、相互并存的局面将长期存在。文/董相志  陈伟波 柳新华