专家谈中国现代通用法定公文文种有哪些

    本文所探讨的中国现代通用法定公文文种，不包括台湾和港、澳使用的现行法定文种，专指新中国建立以来在中国大陆所使用的通用法定公文文种。公文文种，类似普通写作学讲的“文体”，即文章的体裁。我们撰写公文，必须首先学会正确区分和使用公文文种，这样才能做到恰当地“选体”，写出‘‘合体”的公文来。多年来，学术界围绕中国现代通用法定公文文种(简称现代通用法定文种)问题进行了有益的探讨，也存在不同的意见。下面，我就这个问题简要地谈谈自己的研究心得与体会，不妥之处，请与会的专家、学者不吝批评、指正。
    一、中国现代通用法定公文文种的界定
5 ^( m' @- n* N! S2 ], W    中国现代通用法定公文文种这个组合概念包括三层意思：其一，它在中国公文发展历史的分期上是中国现代公文，即1949年10月1日中华人民共和国成立以后使用的公文，以别于中国奴隶社会和封建社会使用的古代公文，半殖民地半封建社会使用的近代公文；其二，它在公文文种的使用范围上是全国党政机关、人大机关、军事机关以至人民团体、企事业单位和其他社会组织从事一般公务活动而使用共同文种制作的公文，以别于在一定的工作部门和专门业务范围内从事特殊公务活动而使用的专门文种制作的公又；其三，在公文文种的法定地位上是中国共产党和国家最高行政机关明文规定使用的公文文种，以别于其他种类繁多、素无定目 的非法定文种。将以上三层意思概括起来，现代法定通用公文文种，是指中华人民共和国成立以来，由中国共产党和国家最高行政机关统一规定的适合或基本适合各社会组织从事一般性公务活动所使用的公文文种的总称。
% F# b+ `. X4 O- O, @, S    据笔者所掌握的材料，新中国成立后，国家最高行政机关所颁布的公文法规的文件中，涉及公文文种的主要有10件；中共中央对党的机关公文文种作出规定的文件主要有两件。这12个公文法规文件，至今发挥法定效力的有四件：一是1996年5月3日中共中央办公厅印发的《中国共产党机关公文处理条例》(以下简称中办《条例》)；二是2000年8月24日国务院发布的《国家行政机关公文处理办法》(以下简称国务院《办法》)；三是2001年11月16甘国务院第321号令公布的《行政法规制定程序条例》；四是2001年11月16日国务院第322号令公布的《规章制度程序条例》。中办《条例》与国务院《办法》分别规定的文种为14种和13种，两相比较，文种相同的有9种，即决定、意见、通知、通报、请示、报告、批复、函、会议纪要；不相同的也有9种，即决议、指示、公报、条例、规定、命令(令)、议案、公告、通告。两者相加，共计18种。另外，国务院公布的《行政法规制定程序条例》和《规章制度程序条例》规定国家行政法规、规章名称三种：条例、规定、办法。其中条例、规定与中办《条例》规定的文种相同，中办《条例》未作规定的只有办法1种。这样，上述四个文件，其规定中国现行的通用法定文种，应为19种。
* ^% n9 n+ V( I; ?( M) v    现在一些公文写作教科书谈到通用法定文种时，只认定国务院《办法》所规定的行政公文文种为法定通用文种，对中办《条例》规定的文种不予列入。这种看法是值得商榷的。无论是新民主义革命时期还是社会主义革命和建设时期，中国共产党在人民政权中居于领导地位。共产党的这一历史地位决定党的机关和政府机关的公文文种历来是互相借用以至联合使用的，它们在公文文种发展中起着主导作用。例如命令、公告一般都用于国家机关，但必要时党政机关也可联合使用，如1989年3月17日由中共中央、人大常委会、国务院、中央军委联署发布对中越边境前线部队的“嘉奖令”；公报一般用于党的高级机关，但政府职能部门也常用于公布经济和社会发展的有关情况。只有“议案”这个文种，适用于各级人民政府和其他有议案提出权的机构或人民代表，党的领导机关一般不用。从以上分析看法，只认定国务院《办法》规定的文种才是通用法定文种，而将中办《条例》规定的文种排除在外，是一种片面的看法。
% K& {% E& E" N( K! g3 g+ y    还有的学者认为全国人大机关、军事机关所规定的法定文种也应纳入中国现代通用法定文种之列。从原则上讲，人大是国家权力机关、政府是行政机关、党是领导机关，因此人大机关系统使用的公文名称应与党政机关使用的公文名称一样，视为通用法定公文。但是，在约定俗成上，长期以来人大机关系统是实施国家行政机关公文处理办法的。例如，2000年11月15日全国人大常委会办公厅《关于印发<人大机关公文处理办法>的通知》开宗明义地指出：“根据《国务院发布<国家行政机关公文处理办法>的通知，……我们对1998年2月印发的《人大机关公文处理(试行)作了修改。”这里明确指出了人大机关系统的公文处理办法，包括文种的规定应实施国家行政机关的规定。从实际情况看，全国人大常委会办公厅对人大系统的公文法规进行修订后，于2000年11月15日印发的《人大机关公文处理办法》规定的文种有18种，其中同现行的19种通用法定文种相同的有14种，即：公告，决议，决定，条例，实施办法，议案，请示，批复，报告，通知，通报，函，意见，会议纪要；不相同的有4种，即：法，规则，建议，批评和意见。这不相同的4种属全国人大系统的法定专用公文。“法”，只有全国人大及其常委会制定法律时才有权使用；“规则”，适用于人大及其常委会审议通过的法律、地方性法规；“建议，批评和意见”，适用于人大代表向人大及其常委会提出，由常委会办事机构交由有关机关研究处理并负责答复的事项。当然，上述“规则”与“建议”两个文种也可以通用。至于中国人民解放军机关使用的公文文种，长期以来也是受党政机关的公文法规所指导的。中国人民解放军机关，现在执行的是1992年3月30日颁布的《中国人民解放军机关公文处理条例》。此《条例》规定的法定文种有13种，其中同现行的19种通用法定文种相同的有11种，即：命令，决定，指示，通知，通报，报告，请示，批复，函，通告，会议纪要；不相同的有2种，即：通令，布告。这两种属解放军系统的法定专用文种。“通令”，用于宣布嘉奖有突出贡献的单位和个人，或用于公布惩处违犯纪律，造成重大损失或严重不良影响者；“布告”，用于向军民公布应当普遍遵守或周知的重要事项。从以上看出，全国人大和解放军两个系统使用的法定文种，有80％左右属于通用法定文种，其余20％左右属于自身的专用法定文种，基本不具有普遍的适用性。因此，不应将这两个系统的全部文种纳入中国现代通用法定文种之列。
二、现代通用法定文种的分类
4 Q* z; J- Z8 K6 `! m1 P    为了便于掌握现代通用法定文种使用的规律性，有必要对现行的19个通用法定文种进行分类。这19个文种，按其担负的主要职能，可划分为以下六类：
3 z0 Z) _9 M, Z/ ]* i    (一)指令指导类文种，有命令、指示、意见三种。将这三个文种并为一类，是因为就其主要的功用和特点看，具有共性。它们都是领导机关对所管辖的工作实施指挥的重要下行文；行文具有很强的针对性和严肃性，对受文者具有约束力。对工作的指挥又分为两种情况：一是命令(令)和指示具有指令性质。命令(令)必须在宪法、法律规定的权限范围内的机关才能发布，指示一般只适用于上层领导机关，所以它们具有极高的权威性，对受文单位不仅具有一般的约束力，而且带有强制性，必须贯彻执行。二是意见对工作的指挥，虽然也具有约束力，但它重在指导性，较少指令性，除要求非常明确的要遵照执行外，一般允许下级根据实际情况在统一的指导原则下，因地制宜地参照执行。此外，意见与命令(令)、指示不同的地方，它不仅用于下行文，而且还可以用于上行文、平行文，具有多向性的行文特点。
    (二)议决类文种，有决定、决议、会议纪要三种。这三个文种的共同点都是属于会议的议决性质的公文。会议纪要是以纪实和提要为基本要求的记载会议议决事项的公文，这自不待说；决议用于经会议讨论通过的重要决策事项，这在中办《条例》中有明文规定。至于决定，凡涉及重要决策，通常也要经法定的代表大会、委员会或机关领导班子会议讨论通过。当然，这三个文种在适用范围上是有区别的。一是它们所反映的会议议决事项的重要程度不同。会议纪要用于工作会议，记载讨论执行领导机关有关决策的应兴应革的议决事项，其重要性小于决定、决议的内容。二是它们的行文走向不同。决定、决议是指挥性和权威性极强的下行文，会议纪要是以下行为主的多向性行文。将它们并为一类，属复合类型。
    (三)知照类文种，有通知、通报、函三种。这三个文种，通知、通报是下行文，函是平行文，其行文关系不同，但它们具有一些相近的特点：一是功用的知照性。知照，即告知、关照的意思。通知、通报都具有指挥或指导性，但它们也用于传达、发布重要情况和事项，具有知照、知晓性。函具有一定的指使性(答复不相隶属机关的要求批准或审批事项)，但主要用于机关间沟通公务信息，商洽工作，请予关照。二是应用的广泛性。这三个文种特别是通知、函的使用广、频率高。任何机关、不分级别高低都可以使用，党政机关使用通知一般占公文总量的六、七成。三是使用的时效性强。具体事项的通知，传达情况的通报，传达信息的函，可做到写得快、发得快、处理快，发挥效用的时间一般不长，事办完后，就失效了。由于这三个文种具有以上相近的共同点，因此将其归入知照类文种，属于复合类型。
    (四)告示类文种，有公报、公告、通告三种。这三个文种由于它们都是公开的让社会大众周知的文书，并且同古代和近代的告示文书有渊源关系，因此将其并为一类。“告示”一词见于战国思想家苟子的《荀子·荣辱》：“仁者好告示人。”“告示”作为文种始于明代。当时，凡官府以事告民，张贴于道路者，称“告示”。清代称“示”，或称“告示”。中华民国时期继续沿用，先称“示”、“公布”，后改称“布告”。中国共产党成立后，各根据地政府向人民公布事项继续用“布告”。公报、公告、通告源于告示、布告，三者具有相同点：受体都是社会公众，只是范围大小不同；写作要求，以“告”为本，具有告晓、知照的特点；发布方式没有密级限制，不用红头文件发文，通过报刊、广播、电视公开发表，或用张贴的形式发布。
* j5 }* ]5 V- }, W- K9 z0 ?    (五)陈请批复类文种，有报告、议案、请示、批复四种。这四个文种中，报告、请示属上行文种，批复属下行文种，议案属于平行与上行的会议文种，其行文关系不同，但它们的功用存在着内在的联系：主要用于报告、请示与审批答复。具体讲，报告与请示是下级机关向上级机关汇报工作、反映情况，提出建议和请示问题的陈述性、请示性或统称陈请性的文种；议案是依照法律程序，由有提议案权的机关和人员在人大开会期间，向人大及其常委会提请审议事项的会议文种，但兼有陈请性质；批复则是上级机关答复下级机关的请示事项。所以，将以上四个文种列为陈请批复类，乃属于对应式的组合类型。
# T$ s! \* O/ v. h8 C    (六)法规规章类文种，有条例、规定、办法三种。这三个文种所反映的内容是法定作者意志的表现，不以受文方是否同意为前提条件，具有最大限度的约束力。与一般公文相比，法规规章类公文还具有较强的稳定性(在一定时期内保持相对不变)、连续性(同一行为规范的文件之间有继承关系)、一致性(不与国家宪法、法律和上级机关的规定相抵触)、严密性(文件结构规范、表达严谨)等特点。应指出的是，法规、规章是两个互相联系又互相区别的概念。它们都是属于我国社会主义法的范畴，但在权限的划分和公文名称的使用上是有区别的。国务院和人大及其常委会，有权制定法规，名称一般为“条例”，也可称“规定”、“办法”；国务院部门和地方政府有权分别制定“部门规章”和“地方政府规章”，其名称一般称为“规定”、“办法”，但不得称“条例”。除国家机关外，共产党机关、人民政协、民主党派机关、社会团体、企事业单位等也可按照一定程序制定本组织的行为规则，统称为“规章”或“规章制度”，在本组织内具有法定效力。这些社会组织使用公文名称，除党的中央组织可使用“条例”外，其他组织只能使用“规定”、“办法”，不得使用“条例”。以上讲的是我们将“条例”、“规定”、“办法”统称之法规规章类公文的原因所在。在日常生活中，人们往往把各类各级社会组织制定的条例、规定、办法、实施细则、规则、章程等统称之为‘‘××组织的法规”，这是广义上的法规。公文文种的使用应从狭义上去把握和运用法规这个概念，将它同规章加以区别。
    三、现代通用法定文种的演变
, q. n4 ?; u* a2 H    综观新中国成立50多年来法定通用文种的演变，虽然先后有所调整，但基本上是“大稳定，小调整”。中央办公厅1989、1996年两次印发的公文处理办法，后一次只比前一次增加了“意见”文种，别的13个文种没有变化。国家行政机关1950年至2000年先后7次颁布公文处理文件，对文种作出了规定。如果将国务院办公厅2000年最后一次修订的文种同前6次相比较，可看出如下几点：(1)连续7次都存在的有通知、通报、报告、批复等4种；(2)有6次存在的2种，即通告、函；(3)连续5次存在的有1种，即请示；(4)连续3次存在的有1种，即会议纪要；(5)连续2次存在的1种，即议案；(6)在文种之间发生分、合变化的有1种，即命令与令合为命令(令)；(7)文种被取消后又恢复的有2种，即公告、决定；(8)2000年新增加的1种，即意见；(9)签报、布告、批示、指示、指令、决议等6个文种，过去曾分别纳入过国家行政机关的正式文种，均先后不再列入。
3 e. x) C0 T& [7 c9 K. t0 p6 \    从以上看出，中国共产党机关和最高国家行政机关规定的文种，在数十年间没有大的波动。这种相对的稳定性反映了党领导下的新中国人民政权的稳固性，不像旧中国封建社会那样，政权更替频繁，以致法定文种随之增减过多，累计达百种以上。同时，也说明了新中国建立后设置的现代公文文种是比较科学的，贯彻了简明准确和适应公务活动要求的原则。

    四、现代通用法定文种的历史继承关系
& g/ I' P& U# [) t    纵观中国公文的发展史，有一条重要的支配规律，就是在批判继承公文文化传统的基础上推进改革的通变律。在这一规律作用下，中国现代通用法定文种明显呈现出批判继承中国古代公文和近代公文传统的轨迹。现行的19个通用法定文种，除意见、公告、会议纪要是新中国成立以后在实践中创造的以外，其他16个文种都分别同近代公文和古代公文存在着直接的继承关系。这里讲的直接的继承关系，是限制在公文名称的直接沿用上，不是往前追述更远的历史渊源。兹分述如下：
    (一)从解放前中国共产党机关和革命根据地政府直接移植过来的有决议、决定、指示、通报、公报、请示、批复、规定、办法等9种。“决议”，是解放前中共机关最早使用的文种，1921年7月中国共产党第一次全国代表大会产生了《中国共产党第一个决议》，以后在党务活动中使用较多。“决定”，最初在中共机关文件中只作为 一R一辅助文种使用，如1926年9月22日《中央给广东的信——汪蒋问题最后的决定》，1926年9月26目《中央通告二十号——对于军事组织系统及其与党的关系的新决定》。1931年11月在瑞金成立的中华苏维埃共和国临时中央政府颁布的《地方苏维埃政府暂时组织条例》，将决定列为正式的下行文种。“指示”，第一次大革命时期，中共中央开始把指示作为文种使用，1931年11月瑞金临时中央政府颁布的《地方苏维埃政府暂时组织条例》，将指示列入下行的法定文种。“通报”，在中共及其领导的根据地政府机关最早使用，到1949年2月华北人民政府颁布的《公文处理暂行办法(草案)》，将其纳入正式文种。“公报”，最初在解放战争中由人民解放军总部用于公布战绩。“请示”，最早见诸于1938年4月晋察冀边区发布的《改革公文程式的理论与实际(指示信第四号)》，规定“请求上级答复问题时用之”。“批复”，在中共中央文件中，发现最早使用批复的是1946年4月23日毛泽东《对东北局关于东北目前斗争方针指示的批复》；1949年2月华北人民政府颁布的《公文处理暂行办法(草案)》，将批复列为正式文种。“规定”，解放前中国共产党机关将其用之于制定党内规章，如1948年5月10日《中央关于革命军人入党办法的规定》，1948年6月4日《中共中央关于宣传工作中请示与报告制度的规定》。“办法”，1931年由瞿秋白拟定的中共中央机关《文件处置办法》，是至今发现的最早将办法作为文种的公文。
2 w3 S0 V: }" w    (二)从中华民国政府直接演进过来的有通知、通告、报告、议案、条例等5种。“通知”，在国民党政府时期，1940年前在通用的杂体公文中开始使用；1940年7月12日国民党政府制定的《修正公文程式条例》将其列为正式文种。“通告”，最初在北洋军阀政府的杂体公文中开始使用；国民党政府1927年8月发布的第一个公文程式条例将通告列入正式文种。“报告”，在国民党政府时期的杂体公文中最初使用(叫“报告书”)，同时军事专用公文规定有“报告”，分战斗要报和战斗详报。“议案”，1912年建立的中华民国政府，其机构仿效美国三权分离的政治原则，设参议院(立法机关)、行政院(总统、行政机关及行政各部)和司法院(中央司法机关)，因此参议院开会时也借用欧美的“议案”公文名称，当时v1提议案或议案。“条例”，北洋军阀政府时期，开始作为法规名称使用，如《治安警察条例》、《报纸条例》、公文程式“条例”等。
    (三)从古代公文直接沿用过来的有命令(令)、函等2种。命令(令)，沿于古代命、令。刘勰的《文心雕龙·诏策》说：“古代王言，若轩辕唐虞，同称为命”。他认为命的起源可追溯到轩辕、尧、舜时代，皇帝出言叫“命”。但有文字记载最早的“命”始于夏、商、周三代，《尚书》中有《雇页命》、《文侯之命》。春秋战国时期，命、诰并称，u1“令”。在西汉宣帝时，将“命”与“令”并为“命令”使用。“函”，民国时期的徐望之根据《史记·吴张温使蜀奉贲函书》一文，疑函始于汉，但还没有形成独立的文种，而且那时的函是私人简札。到了晋朝，函开始使用于公务。到清朝，函使用于公务者日渐多起来。
    以上只是考察了现代通用法定文种在名称上的直接继承关系，但这种继承不是将公文名称所包涵的内容(适用范围)原封不动地拿过来，而是经过“扬弃”的批判继承。例如，“函”在古代只用于上行文，而且是辅助文种，对上有附陈之事或不便形于公牍者，以函行文，故叫做“附函”；国民政府时期，先用于平行文，后发展到平行、下行、上行均可用函；新中国成立后，直到1993年11月国务院发布的修订后《国家行政机关公文处理办法》才明确限定函只用于平行文，即“函适用于不相隶属机关之间相互商洽工作、询问和答复问题；向有关主管部门请求批准等。”又如“通知”，国民党政府时期除用于上级机关对下级机关、机关对人民的下行文外，还用于带有通报性质的平行文；解放以后通知只用于下行文，其使用范围由窄变宽，凡传达上级机关和周知事项、发布本机关制定的法规规章、批转下级机关公文、转发上级机关和不相隶属机关公文、任免人员等均可用通知。再如“通报”，解放前华北人民政府的公文处理办法规定：“对于各机关(不分上下级)须要周知或公告之事项，用通报(或通告)。”①可见，当时通报与通告属同一文种，是机关对外的普遍行文，告知各机关周知事项；解放后，才将通报与通告分开为两个文种，通报只用于机关内表彰先进、批评错误、传达重要精神和情况。以上几例说明，现代通用法定文种，在继承中有改革，改革中有创新，继承与变革的辩证统一，是公文改革的通变律的实质所在。
6 @* B! f6 ?, m6 v5 v    五、现代通用法定文种使用的基本原则
$ \8 \* x# S# p. ~/ z    关于现代通用法定文种使用的基本原则，早在50年代国家有关公文法规就有过阐述。1956年10月，国务院秘书厅《关于公文名称和体式问题的几点意见(稿)》中指出：“不同的公文名称，反映着不同的目的和要求，也反映着行文机关之间的关系和发文机关的权限范围。划清各种公文名称的使用界限，正确地使用公文名称，对于做好公文处理工作，具有重要意义。”②这段文字有两句话，上句阐述公文文种确定的根据，下句指明正确使用公文文种的必要性。其实，从另一个角度说，上一句话也说明了公文文种的使用必须遵循的三项基本原则。
    (一)使用文种要符合行文的目的。凡文章都有主题或中心思想，公文是实用性很强的特殊文章，它既是文章，自然也有主题或中心思想。不过，公文的主题或中心思想常被称为行文主旨。公文的主旨更强调“意在笔先”，常常根据行文主体预先从现实的公务活动中萌发、形成的写作意图、目的来确定什么样的主旨、选择什么样的文种去撰制公文。中办《条例》和国务院《办法》中对公文文种使用范围的规定，为公文写作者在确定了行文目的之后，选择文种提供了“对号入座”的依据。比如，同样是下行文，如果行文主旨是对某些重要事项或重大行动作出决策和安排，则用“决定”；如果是要求下级机关办理一般事项，则用“通知”；对于重要问题提出见解和处理办法，则用“意见”。同样是上行文，如果行文主旨是向上级机关汇报工作，反映情况和答复上级机关的询问，则用“报告”；向上级机关就某一问题或某项工作请求指示、批准，则用“请示”。如果行文主旨是在平行的或不相隶属的机关之间对某些工作进行商洽，或者询问和答复某些问题，以及请求批准和答复审批事项，则用“函”行文。由此看出，公文文种的适用范围同行文目的有着密切的关系，并受后者的制约，文种的使用要符合行文的目的。 (二)使用文种要符合法定作者的权限。所谓法定作者是指依照法律和其他有关法规规章性文件成立并能以自己名义依法行使权利和承担一定义务的社会组织或代表该组织的领导者(法人)，他们是公文制发的主体，有权撰制公文。由于法定作者拥有的职权不同，决定了他对公文文种的使用权限不同。发文机关必须依照法定权限和职能制发公文，正确使用公文文种，不能混用或乱用文种。比如“命令(令)”，就国家行政系统而言，只有国家主席、国务院及其所属部委、乡以上地方各级人民政府才有权使用；就党的系统而言，除军事领导机关外，一般不得单独使用命令(令)，其他社会组织，包括人民团体、企事业单位等均不得使用命令(令)。“公报”，多用于中共中央机关公开发布重要决定或重大事件，也用于发布两个或两个以上国家的政府、政党就某方面问题的会谈中各方的观点和取得的共识，以及国家行政机关发布国民经济和社会发展的情况。“公告”，一般用于省以上国家权力机关、行政机关或政府有关职能部门以及新华社经受权向国内外宣布重要事项或法定事项。还有请示、批复、议案、条例等文种也都具有特殊的权限适用范围，必须慎重加以使用。如果无视法定权限而任意使用公文文种，就很可能越权行文，造成行文混乱。
    (三)使用文种要符合行文主体与受体之间的关系。公文的主体(发文单位)与受体(收文单位)之间存在一种行文关系。这种行文关系是由机关之间因职权不同所形成的，它决定了文种的选用。纵观各机关之间的关系可分为以下四种类型：(1)同一组织系统中的上下级之间属于领导与被领导的关系，如政府系统中的国务院与各省、自治区、直辖市，党的系统中的中共中央与各省、自治区、直辖市党委；(2)同一组织系统中的上级主管业务部门与下级主管业务部门之间的业务指导与被指导关系，如国家公安部与各省、自治区、直辖市公安厅，中共中央组织部与各省、自治区、直辖市党委组织部；(3)同一组织系统中同级机关之间的平行关系，如政府系统中同级财政、文教、司法等部门之间，党的系统中同级组织、宣传、统战等部门之间等；(4)非同一系统的机关之间(不分级别高低)的不相隶属关系，如省人民政府与省军区之间，省人民政府与团省委、省妇联之间等。以上四种类型的机关之间由于工作需要互相行文，就构成了一定的公文主体与受体之间的行文关系、行文走向。前两种类型的机关之间，处于领导或业务指导地位的上级机关可以向与其有直接领导或业务指导关系的下级机关使用下行文，其选用文种有命令(令)、决定、决议、指示、意见、批复、通知、通报等；下级机关向上级领导机关或业务指导机关可以报送上行文，其选用文种有报告、请示、议案、呈转性意见等。上述后两种类型的平行机关或不相隶属机关之间，在联系或协商工作时，可以互相传送
平行文，其文种一般宜用函。
, o5 m" `2 O" v1 D    以上阐述的法定公文文种使用的“三原则”，对非法定通用文种的使用也是适用的。我们在撰写公文选用文种时，不能忽视或违背“三原则”，否则，就会出现的错用、混用文种的现象。
0 n# r; A( v$ R$ y/ H# K    六、当前使用现代通用法定文种存在的主要问题
  

    当前，按照中央《条例》和国务院《办法》来检查，使用法定文种还存在着不少问题，应予以重视和研究。这里只提出如下几点：
(一)请示与报告不分，彼此混用。在国家最高行政机关制定的公文法规中，1956年前只有“报告”这个文种，没有“请示”文种，凡“对上级陈述或请示事项用报告。”③实践证明，请示与报告不分，用报告代替请示，给公文处理带来诸多不便，容易误时误事。因此，1956年，在国家机关制定的公文处理办法中，增加了“请示”这个文种，并强调“报告与请示必须分开使用”，“报告中不能写请示事项”。e1993年国办《处理办法》和1996年中办《处理条例》为了更加明确地将“请示”与“报告”分开，把“请示”与“报告”由原来的一类两种分列为两类两种，并明确规定了它们的不同适用范围。但是，目前在有的公文写作书籍和一些单位的行文中，仍然存在着将“请示”与“报告”混淆的问题，或者把请示写成报告，或者在报告夹带请示事项，甚至将“请示报告”合为一个文体。一本公文写作书介绍“请示”这一文种时说：“请示，亦称‘请示报告M。⑤这些是明显的请示与报告不分。还一种不分的表现是用所谓“呈转性请示”代替“呈转性报告”。   
! ^8 `; h' O- G5 r& ` 根据中办《条例》的规定，从行文的直接目的来划分，可将“报告”分成两类：一是“呈报性报告”，即只向上级机关汇报工作、反映情况、答复询问以至提出建议，但不要求将“报告”批转；二是“呈转性报告”，即不仅将某项工作的情况和建议告知上级机关，而且要求将此“报告”批转有关地方和单位执行。因为“呈转性报告”提出的建议，已超出了发文机关的职权范围，只有依靠上级机关才能使其建议付诸实施。所以，“呈转性报告”，一般在报告末尾采取规范化的用语：“以上报告如无不妥，请批转有关地方和单位执行。”上级认为确有必要批转这类报告时，采取批示性“通知”的行文方式，如2000年3月10日中共中央办公厅、国务院办公厅《关于转发(中国计划生育协会关于工作进展情况和今后工作意见的报告>的通知》。但是，有的公文写作书籍的作者，不讲报告有“呈报性”与“呈转性”之分，却将“请示”分成“请求批准的请示”与“请求批转的请示”这样两类。@也就是说，用“请求批转的请示”代替“呈转性报告”，这实际上是“请示”与“报告”不分的一种表现形式。国务院《办法》和中办《条例》都明确规定：“请示适用于向上级机关请示指示、批准。”这里，并无请求“批转”之说，当然也就不存在“请求批转的请示”。“请示”与“报告”的根本区别在于行文的目的和结果不同：“请示”必须要求上级对请示的问题给予直接答复，而“报告”是下情上达，不要求直接答复。“批复”这个下行文种，就是为答复上级机关的“请示”而设置的。在通常情况下，下级有“请示”，上级必有直接“批复”(而非“批转”)，批复后下级必须照此执行。
9 }+ Y% K4 Z: {! F    (--)公告与通告不分，滥用公告。早在1993年国务院办公厅发布的《国家行政机关公文处理办法》就规定：“‘公告，适用于向国内外宣布重要事项或法定事项”；“通告’适用于在一定范围内公布应当遵守或者周知的事项”。2000年国务院发布的《办法》继续维持了上述规定，只是将通告中的“在一定范围内公布”改为“公布社会各有关方面”，其含义一致，但后者用词更明确。然而，以上规定并未得到认真的贯彻执行。一本在1995年12月出版的公文写作教科书写道：“公告，是党和国家政府向国内外宣布重大事件，或者是机关、团体、单位公开宣布有关规定，或公务事项需要告知社会及群众时使用的公文文种。”⑦这一说法，同国务院的规定相悖，把“公告”与“通告”两个文种的职能混为一谈了，只能对读者起误导作用。
4 u# ?% e& s. i# k# F    从公文的实际写作看，当前以“公告”代替“通告”或者“启事”、“简章”等非法定文种的现象到处可见，在报刊上、社会上“公告”满天飞，什么“招聘公告”、“招生公告”、“选干公告”、“迁址公告”、“施工公告”、“开业公告”、“拍卖公告”、“展销公告”、“商标公告”、“机构更名公告”、“办公暂停公告”等等，不一而足。用国务院《办法》衡量，上述种种大多由基层单位公布的具体事项，用“通告”即可，舍此而用“公告”，实际上是一种超越职权的行为。“公告”与‘‘通告”在使用上的主要区别：一是从行文主体看，“公告”一般是国家高级行政机关、权力机关使用，基层单位无权制发“公告”，而“通告”除党政机关使用外，人民团体、企事业单位也可以用；二是从公布的内容看，“公告”宣布事项的重要性大于“通告”，如外国元首访华、国家领导人出访、重要高新技术试验成功、重大庆典礼仪活动和重要法律、法规公布实施等用“公告”，而“通告”主要是发布应当遵守或周知的较为具体的事项；三是从受文对象看，“公告”面向国内外公众，范围极广，而“通告”只是面向社会各有关方面的公众，范围较窄。如果能从这三方面去把握，就能解决好“公告”的滥用问题。
1 P, T* v+ c6 a/ [& k    (三)函的错用及其同别的文种混用。解放以后，1950年12月中央人民政府政务院秘书厅颁布的《公文处理办法(草案)》，规定“函”为公文文种，其使用范围很宽泛，凡“上行、平行、下行或政府对人民、人民对政府等均可用函。1951年9月中央人民政府政务院发布的《公文处理暂行办法》将“函”改为“公函”、“便函”，并规定“公函”只用于平行文。1956年10月国务院秘书厅《关于对公文名称和体式问题的几点意见(稿)》又恢复“函”，并指出“便函不作为正式的公文名称”；同时，将“函”继续确定为平行文：“函是平行机关或不相隶属的机关之间洽商工作使用的一种文书。”⑨之后，“函”仍然作为平行文，其具体适用范围也日趋定型。但是，这一规定还没有得到完全落实。长期作为自学考试大专秘书专业教材的《文书学》就是典型的一例。该书在讲到“函”这一文种时仍采取1956年前的说法，写道：“按其内容又分为公函和便函。”同时，还列举了1982年上海××车辆厂关于堵住“开后门”不正之风的“公函”，作为“示范”。@须知，现行的通用法定文种，早巳取消了“公函”这一名称，至今仍以“公函”代替“函”，实际上是在异化文种。现在，在公务活动中还有非法定的信函类通用文种，如介绍信、邀请信、贺信、慰问信、证明信、感谢信等，这些文种类似过去讲的“便函”。而“便函”与“函”的区分不在内容上，而在行文的多向性和格式上。“便函”可用于平行、上行和下行文，格式自由灵活，而“函”只用于平行文，其格式结构同其他通用法定文种一样，应由标题、主送机关、正文、发文机关署名(盖章)和发文日期组成，而且一般都是使用固定的文件版头。所以，以“公函”代替“函”是不妥的。此其一。
二，不应将“函”用于上下级机关之间“询问和答复”问题。国务院《办法》明确规定：“函适用于不相隶属机关之间商洽工作，询问和答复问题”。这个规定很清楚，只在不相隶属机关之间“询问和答复”时用函，上下级机关之间不能用。但有的公文写作书籍主张“任何法定组织的任何级别的机关都可以成为公函的作者”，“函可以上行，可以下行”，特别是在上级机关“询问和答复”问题可用函。比如，一部说明以国务院《办法》“为依据重新编写的”《行政公文写作》，主张，“询问和答复”问题，不相隶属的机关之间使用函，上下级机关之间也可用函。该书举了两个例文：一个例文是：
1984年3月13日国家教育部电化教育局《关于调查电教教材编制情况及今后设想的函》，其受文单位是“有关高等院校、省市自治区电教馆”；另一个例文是1980年7月7日国务院办公厅《关于悬挂国徽等问题给湖北省人民政府办公厅的复函》，其受文单位是“湖北省人民政府”。钞这两个例文的发文单位与受文单位均不应视为上下级机
- Z0 p1 `: {1 W' F/ T关的关系，而是不相隶属的机关之间的关系，用它们来证明函可用于上下级机关“询问和答复”问题，显然犯了“推不出”的逻辑错误。按国务院《办法》规定，下级向上级“询问”不清楚的事项，应用“请示”，上级“答复”时用“批复”。
    其三，不应用“请示”代替“求批函”。中办《条例》和国务院《办法》都规定：“‘请示’用于向上级机关请求指示、批准”；“函”除了用于不相属机关之间“商洽工作，询问和答复问题”外，还具有“向无隶属关系的有关主管部门请求批准”的功能。这就是说，“请示”与“求批函”都具有“请求批准”的共同使用范围，但前者用于上下级机关之间，属上行文；后者用于不相隶属的机关之间，属平行文。现在有些单位请求不相隶属的机关批准某一事项，如请求财政部门拨款，请求人事部门调配人员等，本应用“求批函”行文，但却采取了“请示”这一文种；有的虽然知道不应用“请示”，但为了抬高对方，便于办事，也就委曲求全了。
    其四，不能用“复函”取代“批复”。“批复”是为了答复下级机关的请示而专门设立的下行文种。而“复函”只是“函”的一种，用于不相隶属的机关之间答复询问或审批事项。就是说，从“函”的行文主体的主动与被动关系，可分为致函与复函。它们是“函”的类别划分，不能成为独立的法定文种。但是，现在有的公文写作书籍，不仅
自造了“复函”这个独立文种，而且还将其代替“批复”使用。有本公文书籍举了这样一个“范例”，即1981年7月7日《国家档案局关于提案的整理和划分保管期限问题的复函》。@这是国家档案局为答复贵州省档案局《关于省人代会、政协委员会所提提案立卷归档、划分保管期限的请示》，而对贵州省档案局的行文。国家档案局同贵州档案局之间属业务指导的上下级关系，贵州档案局有“请示”，国家档案局应用“批复”答复，而不应自造“复函”代之。该书举出此错例来证明“复函”可代替“批复”，起了误导作用。
此外，“通知”使用中的泛化现象，指示性“通知”与“决定”、“指示”不分和告知性“通知”与“通告”不分的问题；批转、转发、印发这三种批示性“通知”互相混用的问题；“意见”使用扩大化的倾向，以“意见”代替“决定”或“指示”的问题；以“呈转性意见”代替“呈转性报告”的问题；以自造“答复”文种代替“批复”的问题；基层单位在管理活动乱用“条例”的问题；等等，也都是当前值得注意研究和解决的问题。
( e& q2 h* @- ]6 e8 Q3 b   七、关于公文类型划分的商榷意见
' y- h: l7 s+ X! |, s: F) s    我们研究现代通用法定文种不能不涉及到对整个公文类型的划分问题。这里提出两点商榷意见：
; p) Q3 A0 j, g! \    (一)关于以公文文种使用范围大小进行公文分类问题。笔者在以上第一个问题中谈到，以公文文种使用范围的大小为基本标准，可划分为通用公文与专用公文两大类。各党政机关、人民团体、企事业单位和其他社会组织的职责尽管不同，但都需要管理，开展公务活动。这些管理活动有共性，也有个性。通用公文是适应一般管理活动需要而制作和使用的；专用公文则是适应特殊管理活动需要而制作和使用的。比如，财经类文书的经济合同、招标通告、市场调查报告等；科教类文书的科技合同、技术鉴定书、发明申报书、教学计划等；外交外事类文书的照会、备忘录、声明、国际条约等；司法类文书的起诉书、公诉词、辩护词、判决书等，都属于专用公文。
0 X7 d8 ?, s+ T2 F! w5 h    目前，写作学术界对将公文从总体上分为通用公文、专用公文，在多数学者中间具有共识。但是，有的学者认为，同通用公文、专用公文相并列的还有科技公文@；有的主张将公文分为通用公文、专用公文(司法、外交、军事这三类)、经济公文、科技公文等四大部分。@笔者认为，以上主张有值得商榷之处。不宜将“科技公文”、“经济公文”同通用公文、专用公文并列，因为科技公文、经济公文已经内包在专用公文之中，分属于专用公文的子项。否则，就陷入了“划分标准不同一”和“越级划分”的逻辑错误，是不妥的。
( E- H, B5 L1 F4 F, J# r& B8 o4 g(二)关于以公文文种是否具有法定地位进行公文分类问题。将公文文种是否具有法定地位这一条纳入公文划分类别的标准，较早见诸于王焕运为主编、李昌远为顾问并校订的《公务文书写作教程》(1991年6月河北教育出版社出版)和李昌远、王焕运主编的《中国历代公文通览》(1994年3月河北教育出版社出版)。这两本书从总体上将公文划分为通用公文与专用公文两大类，而通用公文又分为通用法定公文与通用非法定公文。与此同时，李欣、徐世群等主编的《办公室工作实用大全》(1992年8月中国国际广播出版社出版)，也将“法定公文”引入了分类标准。但是，也有的学者不赞成将“法定”引入公文分类标准，其主要理由是：国务院发布的公文法规没有“条例”这个文种，而“国务院几乎每月有条例问世”，而党的公文法规有“条例”文种，但却“极少使用”，如将“条例”算为法定文种，“那岂不等于说是党组织给政府法定了公文吗?”再如，“办法”，《国家行政机关公文处理办法》未提到它，“它算不算法定公文?若不算，那岂不等于说法定别的公文的公文，其自身倒不是法定公文了吗?”此其一。其二，“随着形势的变化，法规列举的文种也会随之变化，如会议纪要是1987年才开始法定的，指令则可能被扬弃，而且所谓‘法定’只是‘定’文种的职能，并非定文种的数量，即并非给公文划外延范围。”@这里，详细摘录了以上反对将“法定公文”文种引入公文分类标准的意见，是为了便于商榷。
    以上意见，总的讲是违反逻辑上的充足理由律的。这一规律告诉我们，任何正确的判断都必须有充足的理由，而充足理由应该是真实的全面的和本质的，而非虚假的、片面的和现象的。首先，认为国务院颁布的公文法规没有将“条例”、“办法”列入公文文种，而它们却被经常使用，难道“条例”、“办法”不算法定公文吗?这一判断与推理是不真实的。事实上，早在1987年，国务院办公厅印发的《行政法规制定程序暂行条例》，已将“条例”、“办法”列入了法规性公文名称，因此这两个文种已经具有“法定公文”的资格，国务院发布的公文处理法规未将其重新列入，也不等于“条例”、“办法”的身分改变了。其次，以文种随着形势的变化为理由来否定“法定公文”这个判断，也是没有道理的。应该承认，无论是古代、近代公文还是现代公文的文种名称，是在变化的，特别是我国封建社会时期的公文随着朝代的频繁更替，其使用的公文文种变化也很快。但是，这种变化只能说明“法定公文”如同别的事物一样，都在遵循同一条客观规律：事物是发展变化的。认为“法定”的东西就会固定下来，永远不变，是一种唯心的形而上学的观点的反映。第三，认为“法定”二字“只是‘定’文种的职能，并非定文种的数量，即并非给文种划外延范围”。这个判断更带有主观性。仅以新中国成立后国家行政机关发布的七次公文处理《办法》或《条例》来看，每次都有文种的数量规定，并相应地规定了每个文种的职能。比如1950年12月中央人民政府政务院秘书厅发布的《公文处理暂行办法(草案)》规定了8类10种公文文种，而到2000年8月国务院发布的
# N$ ~* J: P( X2 @9 y《国家行政机关公文处理办法》规定的公文文种为13种类，因此怎么能说“法定”二字“并非定文种数量”，“只是定文种的职能”呢?文种的“职能”分别包涵在法定的每个文种之中，没有一个个的法定文种，那来文种的“职能”?确定了“法定文种”的数量，也就相应地给“法定文种”划分了外延范围。综上所述，笔者认为，不赞成将“法
  j- O: F* m" b% H- E, h定公文”引入公文分类标准的上述种种理由，都是同逻辑上的充足理由律相悖的。
    将“法定公文”引入分类标准后，有的学者将公文分为两大类，即法定公文(“国家明文规定的规范性公文文种”)和常用应用公文(“除法定公文以外，其他较常应用的公文”)。@这种分类的不足之处是，法定公文与常用公文这两个概念是互相交叉在一起的，按作者的原意“法定公文”是常用的，常用公文是“较常应用的”。只从常用的程度不同上去分类，没有反映事物不同的特殊属性，因而是不能将其作为划分标准的；而且“法定”与“常用”这两个概念也不是对应的排斥关系，因而不能作为公文的两个子项并列。逻辑上的“二分法”要求，被划分的母项，一定要依照排中律的原则分成两个互相矛盾的子项。如果将公文文种是否具有法定地位引入公文的划分标准，只能将通用公文分为通用法定公文与通用非法定公文，或者专用法定公文与专用非法定公文。从划分的逻辑方法讲，这种公文分类，如同将“战争”分为“正义战争”和“非正义战争”、将“社会”分为“阶级社会”和“无阶级社会”、将“矛盾”分为“对抗性矛盾”
和“非对抗性矛盾”的道理，是完全一样的。文/李昌远
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