关于交管所实施综合执法的调研报告

为适应基层交通运输事业发展的新形势、新任务和新要求，有效发挥乡镇交管所基层交通运输管理的作用，进一步规范乡镇交管所的行政执法行为，省政府以苏政复（〔2010〕52号）《关于规范全省乡镇交通运输管理所主体资格的批复》，明确乡镇交管所实施交通运输综合行政执法职能，据此，省机构编制委员会办公室、省交通运输厅联合下发了《全省乡镇交通运输综合行政执法实施意见》（苏编办发〔2011〕2号），对乡镇交管所综合执法职能进行了具体规定和细化。为贯彻落实上级文件精神，推进我老秘网市乡镇交管所综合执法工作，近期，局法规科组织对乡镇交管所的行政执法相关情况进行了专题调研，现将调研情况报告如下：
一、交管所的现状
我老秘网市乡镇交管所是1985年11月按区设立的，现有8个乡镇中心交管所，2005年增挂运政稽查中队牌子，2009年增挂路政中队牌子。
1．人员情况。目前我老秘网市乡镇交管所在编人员92人，实际在岗人员只有66人。
2．执法职能。交管所目前主要承担的执法职能有两项：一是以运政稽查中队的身份实施除国省道外的道路运政稽查，业务上受运管处指导，执法主体为兴化市运管处；二是接受交通运输局的委托实施乡、村公路路政管理和养护巡查，但7月1日《公路安全保护条例》施行后，公路站成为法规授权的机构，负责辖区内农村公路管理职能，这样交管所就不能再接受交通运输局的委托实施乡、村公路路政管理，交管所与公路站的执法关系有待进一步理顺。
3．存在的主要问题。一是交管所执法职能不强，执法主体资格不明确。交通执法主体多元化，除交管所外，其他各执法机构都有明确的职能和执法依据，使得交管所越权执法现象时有发生，执法矛盾和执法纠纷不断；二是交管所依法行政意识不强，执法责任不明确。交管所的主要职能是行政执法，其整体形象也体现在执法水平和能力上，而目前受多种因素影响，局里对交管所的执法监督管理无法有效实施，只能依靠行风、作风建设考核监督其言行；三是交管所执法装备不强，人员身份不统一。8个交管所除戴南所外，其他所只有1辆路政管理车，取证装备摄像机、照相机、录音笔以及笔记本电脑、打印机普遍没有；现有人员既有运管编制，又有交管编制，同时交管所的运管编制人员与道路运输管理机构的运管编制人员又有差别，不能享受同等待遇，人员管理难度大；各所之间执法力量分布不合理，没有充分考虑到辖区内的运输工具数和地理位置。
二、交管所综合执法的职能
根据省政府批复和省厅《实施意见》精神，在县级交通运输管理机构增挂“××县（市、区）乡镇交通运输综合管理所”的牌子，履行乡镇辖区内运输、公路、港口、航道、内河交通安全等部分行政管理职责。各派驻乡镇的乡镇交通管理所为县级乡镇交通运输综合管理所分支机构，统一以“××县（市、区）乡镇交通运输综合管理所”的名义行使执法权，并由县级乡镇交通运输综合管理所负责业务的管理。乡镇交通运输综合管理所的职能为：
1．道路水路运输管理。负责乡镇道路客货运输组织协调工作；查处辖区内乡道、村道客货运输、汽车和摩托车维修、机动车驾驶员培训、客货运代理等领域违法经营行为；负责道路、水路运输业务咨询和统计工作；参与乡镇客、货运站和客运网络规划、建设管理；未实行县行政审批中心集中办理道路运政许可的，可由乡镇交管所实施道路普通货运、三类汽车维修和摩托车维修等道路运输许可受理和送达。
2．公路管理。负责辖区内乡道的路政巡查和乡道两侧建筑控制区的管理工作；负责乡道路政许可的受理和送达，以及乡道路政许可实施期间的监督；负责辖区内乡道、村道上违反路政管理规定行为的现场制止及其案件的协助查处；负责辖区内乡道施工路段的检查管理工作；指导村道路产路权的保护工作；参与公路治超工作；参与乡道、村道的规划；参与乡道、村道建设工程的交、竣工验收；协调乡道、村道建设和养护管理工作。
3．港口管理。负责等外级航道上码头建设管理、装卸经营秩序维护。
4．航道管理。查处在等外级航道上设置渔网、渔簖、倾倒垃圾、砂石、泥土、堆放物料等行为。
5．水上交通安全监督管理。对等外级航道上发生的交通运输违法行为进行制止、教育，并协助地方海事机构实施查处；协助地方海事机构实施船舶实船签证、调查处理等外级航道上交通事故；协助乡镇政府对乡镇渡口和农用自备船进行监督管理。
6．县级交通运输局交办的其他事项。
纵观乡镇交通运输综合管理所的以上职能，与现有交管所的执法职能相比较，有以下几个特点和变化：一是强调了执法的服务性，但查处职能明显受限。交管所的综合职能中更多的是协调、协助，许可的受理和送达，路、航巡查和制止，查处权力很小，仅限于乡村道；二是突出了执法的全面性，但操作性明显不够。赋予了交管所履行乡镇辖区内运输、公路、港口、航道、内河交通安全等部分管理职责，管理内容涵盖了交通的主要执法职能，而交管所与其他职能部门的管辖界定、协作关系很难协调，容易产生不作为或乱作为；三是注重了社会效益，淡化了交管所的经济效益。仅限于查处辖区内乡、村道的违法经营行为，案件数将明显减少，执法经费就需要财政增加保障。
三、交管所综合执法职能的组织实施
1．加强领导，制定方案。乡镇交通运输综合行政执法改革工作，需要协调多个部门和局属主要执法单位，有必要成立由局领导挂帅的领导小组和工作班子，相关科室和单位密切配合，分工合作，制定工作方案，共同推进交管所综合执法改革工作。
2．设置机构，核定编制。按照上级文件要求，此次乡镇交通运输综合行政执法改革工作的重点是在机构设置上，加强与编制部门的沟通尤为重要。首先是要设置好“兴化市乡镇交通运输综合管理所（处）”。按照省、泰州的有关指导意见，结合兴化交管所管理的实际情况，为便于协调综合管理所与路政等主要执法单位的执法关系，建议一步到位，在交通运输局下单独设置“兴化市乡镇交通运输综合管理处”，全额拨款事业单位，这样便于提请编制部门重新核定运管处和交管所的人员编制，借此解决运管处和交管所人员超编问题；其次是设置好“乡镇交管所”。恢复乡镇交管所机构，为全额拨款事业单位，同时又是乡镇交通运输综合管理所的分支机构。调整完善交管所执法力量，综合考虑各乡镇的交通和社会发展状况等因素，突出服务戴南、安丰两个副中心小城市的交通发展，做大做强戴南、安丰两个乡镇交管所，每个所在岗执法人员可配15人左右。建议优化交管所的设立，全市设5-6个乡镇交管所，以保证各交管所的执法力量适应综合执法的要求；第三核定编制。市乡镇综合管理所和乡镇交管所人员编制总数控制在现有92人以内，从运管处编制中划出原乡镇交管所在编人员到市乡镇综合管理所和各乡镇交管所，已在运管处工作的不作调整。
3．梳理权力，固化流程。按照苏编办发〔2011〕2号文件规定，乡镇交通运输综合管理所是乡镇区域内交通运输综合行政执法的责任主体，独立承担法律责任；各乡镇交管所在乡镇交通运输综合管理所领导下，具体履行规定乡镇区域内交通运输行政执法工作，统一以乡镇交通运输综合管理所的名义行使执法权。
根据省厅《实施意见》，交管所的综合职能中更多的是协助职责，为保证交管所积极有效履行职能，既要防止在履行协助职能时应付了事、不负责任、不作为，又要防止超越权力范围乱作为，必须由局里牵头，主要执法单位参加，对乡镇交通运输综合管理所的行政权力逐条梳理，固化权限范围和使用流程。要明确各乡镇交管所管辖区域和公路航道界限，防止与其他职能部门管辖交叉。
交管所在具体执法过程中，主体职能以乡镇交通运输综合管理所的名义履行职责，协助职能以法律法规规定的行政主体或授权组织的名义履行职责。
4．转岗培训，完善制度。机构设置和人员安排到位以后，要组织交管所人员进行转岗培训；为保证乡镇交管所顺畅运行，要建立与其他职能部门之间的工作通报、执法统计、协助职能时效等一系列制度；要加强执法监督，建立有效的执法监督制度；适应新的职能要求，完善执法考核考评机制。
5．统一执法标志，实施综合执法。
四、几点建议
1．尽快落实交管所参与农村公路建、管、养职能。明确交管所在农村客运通达工程监管、农村公路养护考核督查等环节中的地位，充分发挥交管所作为一线管理力量的作用。
2．继续在乡镇交管所增挂“运政中队”、“路政中队”的牌子。乡镇交管所在综合执法时只能负责辖区内乡村道路运输管理和路政巡查、协查，为解决县道运政、路政执法力量不足的问题，同时增加交管所的执法案件数，有必要继续在乡镇交管所增挂“运政中队”、“路政中队”的牌子，让交管所以运管处、公路站的名义参与实施县道的运政、路政管理。