国家人口计生委调研报告：推行差别化人口管理 实现人口与产业再平衡

   对我们这个世界上人口最多的国家来说，需要从人口发展的角度入手，理解经济社会的整体发展。改革开放以来，我国抓住了人口转变带来的有利时期，较好地利用了劳动力的低成本优势，推动了经济的快速增长。东部地区凭借资本优势，首先成为劳动力流动的目的地，大批劳动力的聚集保障了经济的率先起飞。近年来，随着劳动供求关系的改变，劳动力成本上升，企业招工难问题凸显，劳动力流动格局发生变化，流动目的地趋于多样化，东部沿海地区对劳动力流动的吸引力下降，而中西部城镇地区的吸引力上升。这些变化预示着新的机会：通过运用不同的人口发展策略和手段，地区间可以形成差异化的劳动力资源优势，从而为地区经济发展注入新活力。
    目前，很多地方把人口问题放在地区经济社会发展的大局中统筹考虑和解决，积极探索与地区经济发展特点相适应的差异化的人口管理。由此可见，人口发展的状态，不仅仅是经济社会发展的一个被动结果，而日益成为作用越来越强的主动因素。
    三类地区，三种不同的人口发展策略
    针对不同地区的社会经济发展条件，选择不同的人口发展策略，实施不同的人口管理办法，凝聚适合本地区发展的人力资本优势，保障地区社会经济发展目标的实现，是近年来我国“明星”发展地区的共同特点。
    内蒙古的策略：“移人”。作为全国重要的农牧基地，内蒙古长期以来因过载放牧致使草场退化，载牧能力下降，陷入了生态退化和牧民收入难以增长的恶性循环。为了改变传统畜牧业发展方式难以为继的局面，适应工业化持续快速发展的需要，内蒙古从1998年开始实施生态移民政策，通过把贫困地区农牧民迁移出来集中居住，转变生产经营方式，进行集约化经营，发展高效农牧业，培育新的经济增长点，带动二、三产业发展。在各种优惠政策的鼓励下，大批农牧民搬迁到交通便利，吃水安全方便，电、电话、电视畅通的移民点或进入城镇，不仅脱离了原先严酷的生存环境，而且居住、子女受教育、生产环境得到很好改善。同时，生态环境得到明显改善，搬迁牧户的草场禁牧后，单位面积产草量持续提高。
    内蒙古实施的人口管理办法，通过把分散居住人口集中起来，形成人口聚集优势，有力推动经济转型和发展，提高了农牧民收入，初步实现了经济效益与生态效益的统一。内蒙古现已成为全国经济发展最快的地区，在“十一五”期间，全区生产总值从2005年的3905亿元增加到2010年的11672亿元，年均增长17.6%；人均生产总值接近7000美元，位居全国前列；农牧民年人均纯收入从2005年的2989元增加到2010年的5530元，年均增长13.1%。
    重庆的策略：“留人”。重庆作为典型的中西部地区，曾长期是劳动力输出地。在东部地区企业因劳动力成本上升开始向内地转移的情况下，传统劳动力输出地获得难得的发展机遇。重庆为此开始积极探索吸引农民工在城镇落户的具体办法。2010年重庆开始实施城乡户籍制度改革，其目的就是把已在城镇稳定就业、有固定住所或纳税能力的农村户籍人口转变为城市户籍，享受和市民同样的就业、教育、医疗、养老等公共服务，转户人口在农村的土地权益可以继续保留3年。按照重庆户改计划，2010—2011年，将有条件的农民工及新生代登记为城镇居民，新增城镇居民300万人，重庆非农户籍人口比重由目前的29%上升到37%。2012—2020年，重庆力争每年转移 80万—90万人，到 2020年新增城镇居民700万人，非农户籍人口比重提升至60%，重庆主城区集聚城镇居民1000万人，区县城集聚城镇居民600万人，小城镇集聚城镇居民300万人。
    重庆实施的人口管理办法，从做法上看是希望通过改革户籍制度、推进公共服务均等化来加快城镇化发展；但其实质则是一种“留人”战略，目的在于延续人口红利，承接产业转移，推动经济发展。
    东部沿海地区的策略：“择人”。东部沿海地区长期以来一直是我国经济增长的“火车头”和人口流动的目的地。这一地区在成为“世界工厂”的同时，也聚集了大量的外来人口，不仅特大城市如上海、广州、深圳等人满为患，既使大城市和中等城市如东莞、无锡、苏州等也都面临巨大的外来人口增长压力，使城市道路、交通等基础设施以及公共服务不堪重负，社会矛盾加剧，不稳定因素骤增。尤其是自2004年以来，劳动力成本的攀升使过去的增长模式难以为继，发展面临着艰难抉择。如果继续吸纳外来人口，必须提高工资，企业难以承受，城市也无力承载；如果不继续吸纳外来人口，则企业面临倒闭，经济发展可能陷于停滞。适应经济转型和产业结构调整的需要，有选择、有目的地吸纳外来人口，建立居住证制度便应运而生。上海最早实施居住证制度，当初的目的主要是引进人才和吸引投资，后来扩展到所有在上海居住的非本市户籍的境内人员，规定凡是在上海居住的外来人员，都必须办理居住登记。居住证分临时居住证和居住证两种，符合一定条件的可以领取居住证；持有居住证一定年限后，可以转为上海市户籍人口。目前，这一制度在东部地区已经普遍推开，广东去年为全省外来人口办理了近3000万居住证，有超过10万外来人口通过积分入户政策成为广东城镇户籍人口。
    东部地区实施的人口管理办法，通过实施居住证制度，改变了过去完全排斥外来人口的做法，为外来人口转为本地户籍人口设置了一定的门槛和条件，发挥了有选择地吸纳较高素质外来人口的作用。由此可见，此制度不仅打开了外来人口融入城市的通道，更为经济转型升级聚集了新的人力资源优势。
    不同的策略，共同的理念
    上述三类地区面临不同的发展问题，采取了不同的人口发展策略，但其背后的理念则是共同的，即在自然资源约束趋紧、资本供给相对充裕的条件下，通过人口发展政策的调整，主动凝聚适合本地区发展需要的人力资本优势，形成新的发展基础。内蒙古通过主动实施转移人的策略，分散的人口得以聚集，形成了有利于转变落后农牧业生产方式的禀赋条件，推动了生产方式的转变和经济社会发展。重庆通过城乡统筹的户籍制度改革，千方百计把劳动力资源留在本地，为承接产业转移创造了条件。东部沿海地区通过实施居住证制度，把适应发展需要的人才引进来，重新聚集更高水平的人力资源，形成新优势，从而为经济发展方式转变和经济转型升级做准备。这些不同的人口管理策略虽然反映了对待流动人口的不同态度，但都折射出其通过人口发展政策调整促进经济社会健康和谐发展的共同目的。
    从全国范围看，与过去相比，要素的禀赋结构及其配置方式已发生根本性变化，人口发展策略和手段对于促进经济社会发展的重要性日益彰显。不同地区差异化的人口管理，其背后所体现的都是希望通过“人”的发展、推动经济社会发展的新思路。
    过去一个时期，中国是个资本稀缺而劳动过剩的国家，劳动追逐资本流动是有效的资源配置方式，劳动相对于资本而言处于从属的地位。资本在决定地区经济增长具有最重要的地位，近似无限供给的劳动力资源可以随时通过流动实现与资本的匹配，从而达到经济增长的目的。为了最大限度地吸引投资，各地常常会给资本更多优惠，而劳动者权利则经常保护不力，外来人口虽然对当地经济发展做出巨大贡献，但往往被排斥在城市公共服务和福利体系之外。在这样的资源配置方式下，资本才是第一位的，人口或者说劳动则是第二位的，后者很难得到和资本同等的待遇，更谈不上把人口流动作为经济社会发展的战略问题予以重视和解决。
    我国目前进入了中等收入阶段，劳动与资本要素的稀缺性发生了逆转，资本追逐劳动流动的资源配置方式初现端倪，劳动或人口的重要性不断增强。劳动要素正从绝对剩余变得相对稀缺，招工难不仅发生在沿海发达地区，也发生在中西部的很多城市；资本要素则从稀缺变为相对富裕，我国目前不仅拥有世界上最多的外汇储备，而且拥有世界上最高的国民储蓄率，国内资金供给也较为充裕。在这样的要素禀赋条件下，地区经济发展不仅仅维系于是否拥有资本，更取决于是否拥有充足的劳动；同时，在资源的配置过程中，既会出现劳动追逐资本而流动的情况，同样也会发生资本追逐劳动而流动的情况，究竟会发生哪种情况，则取决于资本流动和劳动流动的相对成本。在劳动力流动成本更高的情况下，资本追逐劳动流动就成为资源配置的有效方式，这是当前越来越多的企业不断从沿海迁到内地的重要原因。资源配置方式的变化，意味着发展过程中需要把劳动放在更加重要的位置，外来人口融入城市社会既是劳动者自身发展的利益诉求，也是地方经济发展的要求。
    差异化的人口发展政策是实现人口与产业再平衡的重要手段
    我国城乡区域发展的不平衡造成了人口大规模流动，庞大的流动人口在促进经济社会发展的同时，也带来了越来越尖锐的社会管理问题。目前，流动人口数量已经超过2.2亿，而且还将进一步增长。大批离开户籍地的农村人口难以和流入地城市居民享受同等公共服务，正在造成越来越严重的社会问题。个别城市甚至发生了外来人口和当地户籍人口的群体冲突。合理有效的人口管理是经济社会稳定有序发展的重要保证，创新人口管理、妥善解决流动人口问题，显得刻不容缓。
    取消户籍制度并非好的选择。在一些发展中国家，由于没有户籍制度的限制，人口自发迁徙和流动产生了难以根治的城市病，大量贫民窟像毒瘤一样在城市地区蔓延，带来难以解决的社会问题。与一些发展中国家形成鲜明对照的是，我国虽然经历了经济的快速增长和世界上最大规模的人口流动，但依然保持了较为稳定的社会秩序，其中一个重要原因就在于我国拥有户籍制度。虽然户籍制度屡遭社会舆论的抨击，但作为社会管理的重要手段，这一制度仍然保持着生命力。当前各地的人口管理探索，也并没有彻底废除户籍制度，而是积极进行完善。
    差异化的人口管理不失为一个有效的应对之策。地区差异从根本上来看就是人口与产业不匹配带来的结果。缩小地区差异实际上就是实现人口与产业之间的匹配。要实现这一目标，就需要在不同发展水平的地区实施不同的人口管理政策。在人口规模已经达到承载极限的城市地区，通过设置一定的准入门槛，有选择地让部分人进入，不仅会减少对城市发展的压力，而且也有助于实现经济发展方式转变，提高经济发展的质量。在仍具有承载人口潜力且需要加快经济发展的地方，则需要最大限度地聚集人力资源优势，通过“以劳引资”方式实现经济快速发展和产业聚集。在生态环境脆弱，不适合人类生产生活的地方，则需要鼓励人口迁出，减轻人口对资源环境的压力，实现人口与生态环境之间的良性互动。在我们这样一个经济腹地广阔、地区差异巨大的国家，差异化的人口发展政策是实现人口与产业再平衡的现实选择。