依法、讲理、动情 ——浅谈省人大代表建议答复稿的写作

浙江省人大常委会办公厅  何新国

　　人大代表是国家权力机关组成人员，代表人民行使国家权力。代表以个人或者联名的方式书面向省人民代表大会或者常务委员会提出对各方面工作的建议、批评和意见，是执行代表职务，参加管理国家事务、管理经济和文化事业、管理社会事务的一项重要工作。有关机关、组织必须履行法定职责，研究办理代表建议、批评和意见并负责答复。为了规范代表建议的提出、交办、办理等工作，早在1994年12月19日浙江省八届人大常委会第十五次会议就通过了《浙江省人民代表大会代表建议、批评和意见办理的规定》，2005年9月30日浙江省十届人大常委会第二十次会议根据中发[2005]9号文件精神对规定进行了修订。可以说，代表建议的办理工作已经有据可依，逐步走上了规范化的道路。
　　有关机关、组织在收到交办的代表建议之后，要认真研究，积极办理，及时答复。在这个过程中，分析研究是基础，办理落实是重点，书面答复是关键。研究、落实、答复是代表建议办理工作的三个基本环节。当然，有些建议由于条件限制目前落实不了，这时办理工作就只有研究、答复两个环节。总之，不管建议能否落实，最后承办单位都要及时书面答复代表。根据代表建议能否落实，建议答复稿可以分为两种情况，一种是建议落实之后的答复，一种是建议无法落实时的答复。前一种情况答复稿比较好写，后一种情况答复稿比较难写。本文着重分析讲解后一种情况答复稿的写法，以此探寻省人大代表建议答复稿写作的一般方法和基本要求。
　　下面我们看一则代表建议。这则建议是xx代表团xxx等11位省人大代表在2011年1月浙江省十一届人大四次会议上提出的，题目是《关于要求规范省市县人代会召开时间的建议》。为了便于分析，现将建议全文照录如下：
　　人民代表大会制度是我国的根本政治制度，它是人民当家作主的集中体现，由此决定了人代会的基本职权是代表人民选举政府，每年决定政府工作的重大问题，审议决定政府的财政预算，并通过财政预算制约行政权力的行使方向、方式和力度，同时监督司法机关的工作。从我国目前的相关法律规定和实际情况看，全国人代会一般在每年3月初召开已经形成惯例，地方各级人代会也通常放在年初召开，这一方面涉及财政预算周期和政府施政年度的计算，另一方面涉及一个地方全年重要工作的部署。
　　但是，我国相关法律只规定地方各级人民代表大会会议每年至少举行一次，对于在一年内的何时召开却没有更明确的规定，造成各地在人代会召开时间的安排上随意性较大，缺乏计划性。地方人代会经常因人事安排等原因造成无法在年初召开，有的甚至延迟到五、六月份，极大地影响年度工作的宏观部署和具体落实，不仅使人大的重大事项决定权形同虚设，而且也让人大审议预决算的重要职权流于形式，使人代会的召开缺乏严肃性。
　　鉴于此，有必要规范地方人代会的召开时间。建议省人大常委会对地方人代会的召开时间作出相应的规范。既可以像全国人代会那样形成一个相应固定的召开时间，也可以根据春节日期、有关工作安排，在上年人代会召开后对下一年各级人代会召开时间作出具体规定。这样的规范，可以使各地统筹安排好一定时期内的工作，也使同级人代会的召开时间比较一致。
　　这则572字的建议讲了这么几层意思。一是指出地方各级人大会议召开的时间不统一，随意性大，缺乏计划性、严肃性，从而影响到人大权力的行使。这实际上是摆出问题，为提出具体建议作铺垫。二是特别指出有的地方人大会议经常因人事安排等原因无法在年初召开，有的甚至推迟到五、六月份，极大地影响年度工作的安排落实，致使人大职权形同虚设，人代会的召开不够严肃。这实际上是进一步指出问题，很可能这种情况就出现在这位领衔代表所在的县，所以他对此感受很深、讲得很细、呼吁强烈。三是明确指出我国相关法律只规定地方各级人大会议每年至少举行一次，对于在一年内何时召开却没有更明确的规定。可见这位领衔代表对于法律的有关规定是清楚的。四是建议省人大常委会对地方人代会的召开时间作出相应的规范，既可以像全国人代会那样确定一个相对固定的时间，也可以根据春节日期、有关工作安排等在上一年人代会召开后对下一年各级人代会召开时间作出具体规定，并且强调这样规范可以使各地统筹安排好一定时期内的工作，也使同级人代会的召开时间比较一致。从最后建议内容来看，领衔代表其实就是想全省市县人大会议召开的时间比较一致，但对于这样做的可行性和可能性则考虑不足。
　　地方组织法规定，地方各级人民代表大会会议每年至少举行一次。但是地方组织法没有规定每次会议召开的具体时间，主要恐怕还是全国各地情况差别非常大，很难作出统一规定。地方组织法规定了县级以上地方各级人大会议由本级人大常委会召集，实际上是间接地规定了常委会决定本级人大会议召开的具体时间。而且由于上下级人大之间没有领导关系，全国人大对省级人大会议召开时间不作规定，同理省级人大对市县人大会议召开时间也不宜作出规定。如果要对市县人大会议召开时间进行规范，可以参考全国人大、省人大的具体做法，在市县人大各自议事规则里面规定时间范围即可。代表建议答复稿，与回复书信有相似之处。但是，由于代表是国家权力机关组成人员，而且所要答复的建议又难以落实，所以要特别注意答复稿的表达语气、逻辑关系、行文策略。既不能开门见山、针锋相对、逐条批驳，也不能绕来绕去、避实就虚、言不及义，而是要依法、讲理、动情，也就是要依据法律规定，一切从实际出发，在充分尊重代表建议的基础之上进行答复。
　　现在开始建议答复稿的文字表达。标题使用《关于衢15号建议的答复》。抬头称呼使用“xxx等11位省人大代表”加冒号，注意只要点出领衔代表的姓名即可，其他10位代表姓名不必逐一列举，采取概括法显得更加简洁从而避免抬头部分黑压压一大串。正文首尾两段文字都是属于穿鞋戴帽，前者简要叙述经过，后者主要是客套话。正文中间一大段文字才是答复的主体，所有的讲究都在这里。首先，要对代表所提建议表示肯定。如果建议可以落实，这里就可以表示充分肯定或者完全赞同。但是现在这则建议难以落实，所以这里在肯定时一定要留有余地。“你们在建议中指出，各地在人代会召开时间安排上随意性较大，缺乏计划性、严肃性，影响到人大权力的行使，这种现象在我省现实当中可能一定程度地存在。”为了对建议反映的问题表示部分肯定，注意这里使用“可能”“一定程度”等词。如果你先充分肯定，而后来又说办不了，就会自相矛盾并且收不了场，所以这里一定要把握好分寸。接着引用建议原文内容，增强说服力，“其原因正如你们在建议中所言，我国法律没有对地方各级人大会议召开的具体时间作出明确规定。”法律为什么没有对此作出规定，代表们可能没有深入理解，我们有必要帮助他们进行分析，“我们理解，一是我国幅员辽阔，即使一省之内，各地情况也是千差万别，每年所遇到的情况和问题都不相同；二是地方人大会议每年至少召开一次，也就是说实际上存在召开两次的可能性。为此，要对县级以上地方各级人大会议召开的时间作出明确的规定，对于法律也是有困难的。”这一段话意思是，对此法律难以规定，省人大常委会同样难以规定，前者明讲，后者暗指，以明衬暗，含而不露。以上都是依法、讲理，至此还需要顺势推展开来，“然而，法律并没有疏忽地方人大会议召开的时间问题。地方组织法明确规定，县级以上地方各级人大常委会召集本级人大会议。这实际上间接地规定了地方人大会议召开的具体时间由本级人大常委会决定。现在全国县级以上地方各级人大常委会决定本级人大会议召开的具体时间，都是依据地方组织法的规定进行操作的。”真正的目的是要表达，“由此可见，决定市县人大会议召开的时间，是市县人大常委会的职权，不是省人大常委会职权范围内的事，换句话说，省人大常委会无权规定市县人大会议的召开时间。”实际上是间接地否定了建议有关内容的合法性，不过说得比较含蓄委婉而已。建议答复至此，似乎已经完成了，本文由老秘网推荐，其实不然。虽然不能直接落实代表建议要求，但是要想方设法寻找解决问题的可行性方案。可以借鉴全国人大、省人大的做法，于是写道：“目前，《中华人民共和国全国人民代表大会议事规则》规定‘全国人民代表大会会议于每年第一季度举行。’《浙江省人民代表大会议事规则》规定‘浙江省人民代表大会会议于每年3月10日以前举行。’由于上下级人大及其常委会之间没有领导关系，所以全国人大、省人大都只规定本级人大会议召开的时间范围，都没有对下一级人大会议召开的时间进行规范。有鉴于此，市县人大会议召开的时间如果要进行规范，可以在本级人民代表大会议事规则里面通过规定本级人大会议召开的时间范围来实现。”实际上相当于间接地进一步陈述，市县人大会议召开时间如果需要规范，也只能由本级人大进行规范，省人大常委会不宜作出统一规定。建议答复稿正文核心段落共675字，总体上看还是比较简要的。最后是落款。注意抄送单位共两家，一是衢州市人大常委会，即代表所在的代表团；二是省人大常委会代表与选举任免工作委员会，即省人大常委会代表工作机构。
    这则建议是对省人大常委会提出的。省人大常委会的职权由法律赋予，所以在答复这则建议时首先要依据法律进行分析，依据法律进行回答。同时，分析问题，表达事情，都要实事求是，合乎事理逻辑，具有较强的说服力。最后，要处理代表与办理机关之间的关系，要以诚恳的态度，讲人之常情，通过合适的方法动之以情，达到相互沟通与理解的目的。总之，即使建议落实不了，也一定要把事理讲清楚，最终取得代表的理解和认同。
（2011年3月26日完稿，27日修改）

　　附：建议答复代拟稿

浙人大常办函[2011]  号

关于衢15号建议的答复

xxx等11位省人大代表：
　　你们在省十一届人大四次会议上提出的《关于要求规范省市县人代会召开时间的建议》，省人大常委会代表与选举任免工作委员会交由我厅办理。经过认真研究，现答复如下：
　　你们在建议中指出，各地在人代会召开时间安排上随意性较大，缺乏计划性、严肃性，影响到人大权力的行使，这种现象在我省现实当中可能一定程度地存在。其原因正如你们在建议中所言，我国法律没有对地方各级人大会议召开的具体时间作出明确规定。我们理解，一是我国幅员辽阔，即使一省之内，各地情况也是千差万别，每年所遇到的情况和问题都不相同；二是地方人大会议每年至少召开一次，也就是说实际上存在召开两次的可能性。为此，要对县级以上地方各级人大会议召开的时间作出明确的规定，对于法律也是有困难的。然而，法律并没有疏忽地方人大会议召开的时间问题。地方组织法明确规定，县级以上地方各级人大常委会召集本级人大会议。这实际上间接地规定了地方人大会议召开的具体时间由本级人大常委会决定。现在全国县级以上地方各级人大常委会决定本级人大会议召开的具体时间，都是依据地方组织法的规定进行操作的。由此可见，决定市县人大会议召开的时间，是市县人大常委会的职权，不是省人大常委会职权范围内的事，换句话说，省人大常委会无权规定市县人大会议的召开时间。目前，《中华人民共和国全国人民代表大会议事规则》规定“全国人民代表大会会议于每年第一季度举行。”《浙江省人民代表大会议事规则》规定“浙江省人民代表大会会议于每年3月10日以前举行。”由于上下级人大及其常委会之间没有领导关系，所以全国人大、省人大都只规定本级人大会议召开的时间范围，都没有对下一级人大会议召开的时间进行规范。有鉴于此，市县人大会议召开的时间如果要进行规范，可以在本级人民代表大会议事规则里面通过规定本级人大会议召开的时间范围来实现。
　　感谢你们对省人大常委会工作的大力支持，希望你们一如既往地关心、支持、监督省人大常委会依法行使职权，继续对省人大常委会各个方面工作提出宝贵的意见建议。
　　
　　                                              浙江省人大常委会办公厅
　　                                                          2011年3月xx日
　　
　　抄送：衢州市人大常委会，省人大常委会代表与选举任免工作委员会。