内蒙古呼伦贝尔市转变经济发展方式创新科学发展的探索与实践

呼伦贝尔地处祖国北疆，位于共和国版图的“鸡冠之首”，是内蒙古自治区最东部的地级市，是全国少有的原生态系统保存完好的地区之一。“十一五”以来，在内蒙古自治区党委、政府的领导下，呼伦贝尔市坚持以科学发展观为指导，辩证处理保护生态、发展经济、改善民生三大关系，在美丽中促进发展，在发展中实现社会和谐，逐步走出一条“有退有进、美丽与发展双赢”的路子，努力实现“美丽发展、科学崛起、共享繁荣”的战略目标。
    注重“美丽”发展 坚持生态保护优先   
    水草丰美的呼伦贝尔草原、松涛激荡的大兴安岭林海、纵横交错的河流、星罗棋布的湖泊，珍贵的文物古迹、深厚的文化底蕴、各具特色的民俗风情、回味无穷的地方风味，构成了呼伦贝尔独特的自然景观。呼伦贝尔也正因为草原的垄断性、森林的天然性、野生动植物的珍奇性、古迹的民族性和民俗的独特性，被列为全国旅游二十胜景之一和全国六大景区之一，被评为“中国最具民族风情魅力城市”。面对大自然给予呼伦贝尔的厚礼，如何在发展中保护生态、在保护生态中实现可持续发展，从而实现人与自然的和谐相处，也成为大自然赋予呼伦贝尔的一个沉甸甸的责任。党的十七大之后，胡锦涛总书记到内蒙古视察时，提出了明确要求，要“切实保护好内蒙古这块辽阔草原，保护好大兴安岭这片绿色林海，为建设祖国北方重要生态屏障做出贡献”。同时，呼伦贝尔市委、市政府充分认识到，良好的生态环境是呼伦贝尔最宝贵的财富、最具影响力的城市名片和最根本的发展基础。在新的发展阶段，贯彻落实科学发展观，必须把保护生态作为前提和第一责任，在美丽中加快发展，在发展中促进美丽，推进美丽与发展双赢。
    为此，近年来，呼伦贝尔全面落实科学发展观，把生态保护与建设作为经济社会发展的前提和首要任务来抓，以创建国家级生态市为重要载体，大力实施“保护、建设、治理”三大工程，努力实现协调发展、和谐发展和永续发展。
    坚持保护优先。呼伦贝尔的森林、草原、湿地是一个完整的生态系统，是我国北方重要的生态屏障。尽管近年来生态保护与建设取得了很大成就，由于气候变暖、降水减少，生态环境仍十分脆弱，一旦破坏，难以修复，甚至不可恢复。所以必须坚持保护优先、有序开发，坚决控制不合理的资源开发活动，严格禁止非农牧业人口从事简单农牧业生产。在实践中，呼伦贝尔按照国家和自治区出台的主体功能区规划，准确把握重点开发区、优化开发区、限制开发区、禁止开发区各不同区域的主体功能、产业定位和发展方向，科学调整生产力布局和人口布局，把散居在环境脆弱的限制开发区和禁止开发区内的人口向生存和发展条件较好的城镇、产业园区、基地集中转移，对人口迁出区采取封禁措施，设立“生态无人区”，有效地保护了生态环境。
    坚持重在建设。加强生态环境建设，必须加大投资力度，推进生态现代化。在实践中，呼伦贝尔市委、市政府在地方财力十分紧张的情况下，每年筹资近2亿元用于呼伦贝尔沙地治理。同时，把保护生态环境、治理污染、发展绿色经济纳入全市经济发展总体规划中，制订了《呼伦贝尔生态示范区建设规划》和《呼伦贝尔草原保护与生态型绿色产业发展规划》，实行资源有偿使用制度和生态环境补偿机制，用宏观调控手段引导生态建设，大力实施了“退耕、退牧、退伐、退小”四大工程：一是大力实施“退耕”。水肥条件差、坡度大于15度、产量低而不稳的耕地，要退；水土流失严重、风蚀沙化和存在潜在沙化危险的耕地，要退；江河源头和河流两岸引起面源污染的，也要退。二是大力实施“退牧”。对重度退化沙化的草场实行常年禁牧，对中度退化的草场实行季节休牧，对轻度退化的草场实行划区轮牧，实现草畜动态平衡，实行少养、精养生产模式，草原自然载畜量由过去的600万头只减少到400万头只。三是大力实施“退伐”。从1998年开始，免渡河、乌奴耳、巴林、南木、柴河、红花尔基6个地方林业局被列入国家天然林资源保护工程范围。此后，天保工程、退耕还林、三北防护林工程、野生动植物保护及自然保护区建设，在呼伦贝尔次第拉开帷幕。四是大力实施“退小”。10年来，呼伦贝尔累计关闭小煤矿458座。2008年以来，全市主要城镇环境空气质量优良以上天数达95％以上。嫩江流域呼伦贝尔段、额尔古纳河流域水体水质基本保持稳定。最近5年，呼伦贝尔市通过实施退牧还草工程、沙化退化草场治理、草原基础设施建设，已累计实施退牧还草 2500万亩，休牧4500多万亩，划区轮牧260万亩，补播106万亩。在退牧还草项目区内，大面积的中、重度退化草场得到治理和恢复，亩产草量、植被覆盖度分别较治理前提高20—30公斤和20％—30％。10年间，呼伦贝尔地方林业天保工程区森林面积增加了26.97万亩，大兴安岭林区森林蓄积量增长了6468万立方米，实现了林地面积和森林蓄积量的双增长。
    坚持依法治理。将环境保护工作纳入法制化、规范化轨道，加大执法检查力度，严厉查处环境违法案件。坚决制止过度放牧、盲目开荒、乱采乱挖、肆意砍伐等行为，注意防止在承接产业转移中出现污染转移现象。采取有效措施，抓好水资源保护和水污染防治，科学划定饮用水源保护区，确保城乡居民饮水安全。落实防治责任制，加强额尔古纳河、海拉尔河等重点流域的监测与治理，严防突发性水环境污染事件发生。加快推进城镇污水处理设施建设，提高城市污水处理率。继续推进“蓝天工程”，扩大集中供热面积，加强城市大气污染治理。统筹城乡环境综合整治，切实改善农村牧区群众的生产生活环境。坚决淘汰落后产能，发展循环经济和环保产业，严格控制二氧化硫和COD排放，坚决完成节能减排任务。
    坚持广泛参与。建设生态文明，目的是让人民群众在良好的生态环境中生活得更舒适、更幸福，也只有动员广大人民群众积极参与才能实现。在实践中，呼伦贝尔坚持牢固树立生态文明观念，大力倡导环境保护意识，建设生态文化，大力弘扬人与自然和谐相处的价值观，提倡从我做起，倡导绿色消费，形成节约消费光荣、挥霍浪费可耻的良好社会风尚。把生态文化建设作为社会主义精神文明建设和生态市建设的重要组成部分，广泛开展群众性生态科普教育活动，普及生态科学知识。广泛开展保护生态环境宣传教育，在全社会形成了尊重自然、热爱自然、善待自然的良好氛围。
    如今，“美丽与发展双赢”成为全市上下的共识，要金山银山，更要绿水青山成为全市各族人民的执着追求，呼伦贝尔生态恶化的趋势得到了“整体遏制，局部好转”，续写了呼伦贝尔这片土地上的美丽传奇。相信在今后的岁月中，呼伦贝尔人会继续秉承这一理念，打造属于自己的辉煌明天。
    创新发展思路 推进经济结构调整   
    发展是硬道理，发展是呼伦贝尔现在和将来一个永恒的主题，发展不足，是呼伦贝尔当前面临的主要矛盾。尤其是对于拥有独特自然资源的呼伦贝尔来说，传统优势特色产业曾是以煤电为主的能源产业，“十一五”经济的快速发展，主要依靠能源产业的推动和支撑。但如今，随着国家产业政策的调整、节能减排的压力、发展与生态的矛盾都要求在抓好能源产业的同时，必须寻找新的途径和新的突破点。在实践中，呼伦贝尔市委、市政府以科学发展观为指导，以“美丽发展、科学崛起、共享繁荣”为主旋律，以推进新型工业化、城镇化、农牧业现代化为主攻方向，把做大经济总量作为首要任务，以结构调整为主线，全力加快工业化、城镇化和农牧林业现代化进程，着力提升资源型产业层次，着力在农畜产品加工转化上寻求突破，着力提升服务业发展水平，构建合理的经济结构，实现三次产业协调可持续发展。
    大力实施农牧业产业化。基础不牢，地动山摇。农业是整个国民经济的基础。因此，一定要把农业作为根基产业，用工业思维谋划农业发展，走好农牧业产业化的路子。当前国家对农业的政策支持、资金投入、科技引领等扶持力度空前加大，为农牧业稳定发展提供了强有力的保障，推进农牧业产业化，拉长产业链条正逢其时。对此，呼伦贝尔市委、市政府一致认为，呼伦贝尔经济结构战略性调整的着力点应选择农牧业产业化，这方面既是短板，也是潜力。可以说，发展农牧业产业化的天时、地利、人和都具备。关键是要抓住机遇，发挥优势，突出重点，强力推进。一是抓集约。呼伦贝尔市有2500多万亩耕地，一家一户的分散经营，不利于提高单位亩产水平，不利于推广大型农机具，不利于提高组织化程度，不利于农牧业产业化发展。所以，一定要提高集约化水平，使耕地向大户集中，围绕特色产业，加强基地建设，发展壮大经合组织，加大土地流转力度。在依法自愿的原则下，将耕地向种地能手、专业合作组织、龙头企业集中，促进集约化、规模化、产业化经营。二是抓转化。目前，呼伦贝尔市农畜产品加工转化率仅有34.2%，要重点提高加工转化率和加工转化深度。大豆产业在现有植物油、豆粉的基础上向豆精、大豆高肽、膳食纤维、异黄酮延伸，玉米产业在现有酒精、淀粉的基础上向味精、玉米油、全糖粉和胚胎油延伸，油菜籽在现有菜籽油的基础上向复合氨基酸、核酸等延伸。尽最大努力把各产业的链条拉长、形成集群，把加工增值的深度挖到极致、做到吃尽榨干。三是抓引进。龙头企业是产业化的关键环节，有了龙头企业，产业化才能真正“化”起来。所以，要发展农牧业产业化，重点在培育引进龙头企业。在大力培育现有的阜丰、同联、合适佳、福润、雀巢、麦福劳等企业发展壮大的同时，积极引进有实力的大型企业集团入驻，大范围地整合资源和生产要素，培育领军企业，打造一批规模大、起点高、辐射带动能力强的龙头企业。
    着力提高工业化水平。由于历史、区位、气候等原因，呼伦贝尔工业总量小，产业层次低，是经济发展上的一条短腿，同时也是发展空间和后发优势之所在。呼伦贝尔经济的发展优势在工业、潜力在工业、希望在工业。为此，呼伦贝尔在实践中不断着力提高工业化水平，优化工业结构。一是做大做强优势特色产业。以构筑大企业、大产业、大基地为目标，大力发展煤炭、电力、化工、农畜产品加工和有色金属等优势特色产业，促进各产业集群化发展。煤炭目前探明储量超1000亿吨，远景储量2000亿吨，探明资源储量是辽宁、吉林、黑龙江三省总和的6倍，2010年已经达到7000万吨的生产能力，“十二五”末要达到1.5亿吨；2010年火电装机达到700万千瓦，“十二五”末火电装机要达到1500万千瓦；2010年化工形成了 20万吨甲醇的生产能力，“十二五”末争取达到1000万吨甲醇当量；呼伦贝尔拥有得尔布干和大兴安岭两个有色金属成矿带，探明铅锌金属资源317.3万吨、铜钼金属资源321万吨、铁矿石资源7366.4万吨，2010年有色金属产能达到日处理矿石5万吨，“十二五”末争取达到冶金产能500万吨；农畜产品依托1.49亿亩草场和2500多万亩耕地，已经形成了100亿斤粮食、1600万头只牲畜、130万吨奶、20万吨肉、500万张皮、4600万吨林产品的生产能力，计划到“十二五”末，农畜产品加工产业集群实现产值200亿元，粮食转化达到60%以上，肉类转化达到65%以上。二是加快培育战略性新兴产业。积极发展新能源、新材料、生物发酵和装备制造等战略性新兴产业。计划到“十二五”末风电装机力争实现500万千瓦以上，水电装机达到 87万千瓦和光伏发电能力10万千瓦；建材产业集群实现产值300亿元，水泥产能达到1300万吨。三是继续强化工业园区建设。加快推进呼伦贝尔工业园区一体化整合，统筹规划，合力推进。继续加大园区基础设施建设力度，提升园区承载能力。加大工业园区核心产业和项目的引进培育力度，以重大项目带动产业集聚和产业延伸，带动中小企业配套加工，形成大中小项目协调推进的发展格局。四是全面抓好节能减排工作。单位GDP能耗控制在自治区下达的指标任务以内，加大主要污染物减排力度，开展重点污染源治理，积极淘汰落后产能。
    积极推进第三产业的发展。第三产业的发展水平，直接关系到一个城市的现代文明程度，关系到民生的改善程度。呼伦贝尔以旅游业为龙头，加快推进商贸物流、金融、房地产等现代服务业发展，第三产业日渐繁荣。一是推进旅游产业升级。首先是抓建设，着力打造呼伦贝尔民族文化园、蒙古之源?蒙兀室韦民族文化园、拓跋鲜卑民族文化园等一批高档次旅游景点景区，努力提高旅游吸引力。最后是抓规范，全面加强旅**业管理，规范整顿旅游市场，不断提高旅游服务质量。最后是抓提升，全面提高接待能力和水平，中心城区酒店床位达到2万张以上，旅游交通条件得到逐步改善，一床难求和一票难求的场面有所缓减，同时，旅游宣传促销和产品开发工作也都取得了较大突破。二是加快物流业发展。重点发展口岸国际物流带、滨州干线物流带和岭东、岭西物流区，全力抓好扎兰屯大乾粮食物流中心、海拉尔国安物流等项目建设，积极推进牙克石综合物流产业园、阿荣旗岭东农畜产品交易中心等项目的规划和报批工作，争取早日开工建设。三是加快商业及市场体系建设。加快中心城市商业圈的培育建设，强化服务功能；推进“万村千乡”市场工程和“新网工程”建设，积极争取国家扶持农副产品批发市场和城镇农贸市场建设有关政策和资金，推进全市各类市场升级改造。四是推动金融业发展。推进招商银行、盛京银行等域外金融机构入驻工作，推动内蒙古银行和包商银行向旗市延伸服务网络，大力发展村镇银行等新型农村金融机构。优化金融环境，鼓励金融机构拓宽信贷领域、增加信贷投放。强化信用担保体系、诚信体系和中小企业信用体系建设，构建多层次融资平台。
    实践证明，呼伦贝尔的经济结构战略性调整取得了很大的成就。据了解，在“十一五”时期，呼伦贝尔市引进了国网公司等 40多家国内外知名大企业，规模以上工业企业由167户增加到427户；初步构建了煤炭、电力、化工、农畜产品加工、石油和有色金属等十大产业集群。非公有制经济占全市GDP的比重达到50.1％。三次产业由2005年的27.5:30.5:42.0调整为2010年的19.6:42.1:38.3，其中，全部工业增加值年均增长 24.4%，工业占经济总量的比重由23.9%提高到36.2%。
    着眼社会和谐 谱写民生幸福画卷   
    民生问题始终是社会发展中一个重大问题，也是我们党委、政府一切工作的出发点和落脚点。对于作为边疆少数民族地区的呼伦贝尔而言，解决好民生问题，事关边疆安宁、社会稳定、民族团结的大局。因此，近几年来，呼伦贝尔市在推进经济社会快速发展的同时，以实施“六个一幸福指数工程”为引领，将更多的财力用于为人民谋福利上，努力保证广大人民群众有一个稳定的工作、有一份较高的收入、有一套舒适的住房、有一个优美的环境、有一个良好的素质、有一个愉悦的心情，使呼伦贝尔市广大人民群众的生产生活水平得到了显著改善。
    着力提高社会保障水平。社会保障是构建和谐社会的重要基础。没有社会保障，构建和谐社会就无从谈起。为此，呼伦贝尔市以科学发展观为指导，着眼社会和谐，在实践中不断提高全市的社会保障水平。养老保险、医疗保险、失业保险、工伤保险等提标扩面工作进展非常顺利，城乡低保和社会救济工作也得到全面加强，2010年城乡低保标准每人每月分别提高30元和15元，社会救济集中供养对象、分散供养对象供养标准分别达到了 3083元/人/年、2196元/人/年。
    大力推进保障性住房建设工程。住房问题是关系到千家万户幸福和谐的大事。近几年来，呼伦贝尔把保障性住房建设作为推进民生建设的头等大事来抓，不断加快保障性安居工程建设，确保完成廉租住房、公租住房、经济适用住房、棚户区改造、农村牧区危房改造和游牧民族定居工程等建设任务。“十一五”期间，全市累计建设房屋面积1978万平方米，其中低收入住房困难家庭人均住房保障面积由2005年的8平方米增加到2010年的15平方米。
    实施更加积极的就业政策。“十一五”时期，呼伦贝尔市城镇累计新增就业13.7万人，城镇登记失业率控制在4.12%以内。全市基本建立了以市和旗（市、区）级公共职业介绍机构为龙头，街道社区劳动保障平台为依托的职业介绍、职业指导、职业培训、合同签证、档案挂靠、劳动事务代理等“一条龙”服务的就业服务体系。
    大力推进发展教育事业。在保障义务教育阶段经费上，为学生免除学杂费、补助公用经费、补助贫困生生活费、免费提供教科书、建立校舍维修长效机制。在改善学校校舍条件上，实施农村初中校舍改造工程；实施校外寄宿生生活用房工程，解决和改善两万多名住宿生的住宿条件；按照国家和自治区的总体部署，优质高效地实施了中小学校舍安全工程。在特殊教育工程建设上，建设呼伦贝尔市特殊教育中心、阿荣旗和扎兰屯各一所特殊教育学校，建筑面积19802平方米，总投资3142万元，受益学生达到800人。在资助大中专贫困学生上，共下发中等职业学校国家助学金7368.79万元，近9.8万人受益。同时下拨了中等职业学校学生免学费资金3120.15万元，近3.2万人享受了资助。
    提高社会的医疗保障水平。近几年来，呼伦贝尔健全完善医疗卫生服务体系，提高医疗保障水平，共有各级各类卫生机构1114个，县级综合医院、中蒙医院、县级妇幼保健机构、县级疾病预防控制中心、县级卫生监督所和遍布农村牧区苏木乡镇卫生院，已经构成了覆盖全市城乡纵横交错的医疗预防卫生保健体系。同时，加强应对突发公共卫生事件能力，新型农村牧区合作医疗基本实现全覆盖，公共卫生服务能力和卫生应急处置能力得到了显著增强，少数民族地区基层医疗卫生水平不断提高，医疗卫生事业得到了长足发展。
    实施为民办实事和公共公益工程。从2006年开始，呼伦贝尔市针对就医、就学、住房等事关广大人民群众生产、生活方面的工作，有计划地实施了一系列为民办实事和公共公益事业工程，5年来，共实施为民办实事和公共公益项目共87项，累计投入资金100.34亿元。其中，实施为民办实事项目 46项，累计投入资金13.34亿元；实施公共公益项目41项，累计投入资金87亿元。
    实践证明，呼伦贝尔市着眼于幸福和谐，大力发展与改善民生的努力结出了累累硕果。据了解，“十一五”时期，全市城镇居民人均可支配收入达到14857元，5年增加6629元；农牧民人均纯收入达到6295元，5年增加3093元。投资100亿元，建设保障性住房669万平方米，惠及 12万户家庭，全市人均住房面积达到26.73平方米。城镇累计新增就业13.7万人，城镇登记失业率控制在4.12%以内。健全了覆盖城乡居民的社会保障体系，各项社会保险待遇逐年提高，全市基本养老、失业、医疗、工伤、生育保险参保人数分别达到42.8万人、30.99万人、130.09万人、20.48万人和22.08万人。开创性地实施了新农保试点工作，参保人数达到18.23万人。新农合参保人数达63.2万人，参合率97.3%。
    后 记   
    美丽是一个传奇，也是一个责任。
    近年来，富饶和谐的呼伦贝尔坚持“美丽发展、科学崛起、共享繁荣”的主旋律，已经在祖国北疆这片热土上续写了“美丽”传奇，先后获得“CCTV2006——中国最佳民族风情魅力城市”、“国际旅游名城”、“中国人居环境范例奖”等殊荣，而且在“美丽”中实现了经济又好又快发展，经济结构实现了由农牧业主导型向工业主导型的历史性转变，同步大力提升人民的幸福指数，积极地履行了自己的责任。
    如今，呼伦贝尔已站在新的历史起点上迈向新的征途，相信呼伦贝尔人将继续谱写出新的“美丽”乐章。
    （中央党校学习时报地方发展与转变经济发展方式调研组 刘序明执笔）