江浙五市新市镇建设基本情况和主要做法

一、五市推进新市镇建设基本情况
新市镇建设定位明确，已经成为统筹城乡一体化发展的实践载体。尽管在政策提法上略有不同，比如镇江、昆山、嘉兴直接称“新市镇”建设，而杭州、湖州称“中心镇”建设，但其决策的理念、目标和基本内容大体上是一致的。他们都将新市镇、中心镇的培育、建设和发展作为推进新型城镇化和城乡一体化、统筹城乡发展、建设社会主义新农村的一项重大举措，摆上重要工作日程。从市到镇，我们所接触到的干部，对于新市镇建设不仅有全局的认识、前瞻的理念和独到的见解，更有操作层面上的深刻体会和破解难题的具体方法。比如，在镇江所辖的丹阳市练湖新区、界牌镇，嘉兴市的江泾镇，昆山市的千灯镇，湖州市的南浔镇等，我们感受到的都是城乡一体化新社区的现代气息和新市镇建设项目紧锣密鼓推进的浓厚氛围。
新市镇建设起步较早，在先行先试中走出了各具特色的新路。五市在“十一五”时期，甚至更早就已开始探索。比如，镇江在“十一五”前期就以推进新农村建设为契机，按照统筹城乡发展的思路，大力推动村庄整理，将人口向城镇集聚、集中居住，推动新型小城镇和新农村建设；2010年，镇江市委市政府作出实施“新市镇、新社区、新园区” 建设决策，推动新市镇建设迈入新阶段。嘉兴于2007年就以扩权强镇为切入点，推进新市镇培育建设，2009年开始大力实施现代新市镇和城乡一体新社区建设的“两新工程”，2010年着眼于深化完善新市镇建设，继续深化扩权强镇改革，促进新市镇向现代化小城市转型。他们提出，到2015年全市2/3的新市镇将形成现代化小城市雏形。湖州2008年在全市选择了18个中心镇进行重点培育，现正在酝酿进一步加快中心镇发展改革的举措。总的来看，目前这些市已基本形成了比较明确的目标，走出了成熟的路子，逐步形成了以“加快推进新市镇”、“培育现代新市镇”、“培育中心镇”、“加快发展中心镇培育小城市”等为主体的《指导意见》及土地、金融、户籍、考核等一系列配套政策体系。
新市镇建设渐入佳境，有力地推动了工业化、城镇化和农业现代化水平的提升。镇江以“三新”建设“三年行动计划”为统领，先行启动11个新市镇试点、50个试点社区建设，3年内全市“三新”建设将完成总投资500亿元。2010年，共启动了8大类120个项目，完成投资150亿元，新增土地整理复垦面积7282亩，新建安置小区348万平方米，新开工农民集中居住点76个；由此带动了就业结构的变化和生产生活方式的转变，全市农民人均纯收入增幅再次超过城市居民收入增幅，取得了“农民得实惠、发展得空间、党委政府得威信”的良好成效。而嘉兴、杭州、湖州的新市镇建设，更有浙江省“十一五”时期就开始实施的“中心镇培育工程”的大背景，全省选择了200个左右中心镇进行重点培育，2010年底，又从中选取27个镇着力培育小城市。27个试点镇和173个中心镇在投入、用地、项目安排、管理权限等方面享受省、市不同程度的政策倾斜和支持。同时，三个市各有自己的推进计划和抓手，成效良好。比如湖州，历经两年多的探索，到2010年，18个中心镇规模以上工业总产值、财政收入占全市比重分别达到62.24%、44.85%。目前，镇辖区平均人口已近10万人，建成区平均面积8.47平方公里，建成区平均人口集聚度达40%以上。昆山新市镇建设，坚持从制度创新和政策设计入手，在城乡发展规划、产业布局、基础设施、资源配置、公共服务、就业社保、生态建设、社会管理等八个方面，积极探索城乡一体化发展的新路径。全市90%以上的农村劳动力在非农领域实现就业，全市实行城乡居民同样的就业、社保等政策。农民土地承包经营权流转率达81.8%，农业生产实现了经营规模化、操作机械化、路渠林网化、工业效益化。城市化率达到71%，70%左右的农民实现集中居住。城镇居民人均可支配收入和农村居民人均纯收入分别为27609元、15726元，差距缩小到1.76∶1。
二、五市推进新市镇建设的主要做法
五市新市镇建设的具体做法归纳起来，主要有五个方面：
1、注重规划引领。在规划的制定上，一是注重规划的时代感和前瞻性，着眼于新市镇未来50年至100年的发展，把生态环保、节约集约用地、统筹发展、功能配套等新的理念贯彻落实到具体规划之中，确保规划经得起时间检验。二是注重合理布局和功能分区。比如，镇江的“1+X+Y（1—新市镇，X—新社区，Y—新园区）、嘉兴的“1640300”（1—中心城市，6—5个县级副中心和1个滨海新城，40—新市镇，300—新社区）的规划布局都体现了这个要求；镇江市界牌镇将全镇25平方公里划分为工业发展区、现代农业区、综合商贸区、生态园林区、集中居住区等功能区。三是注重新市镇规划的空间布局与城乡发展、土地利用总体规划相衔接，经济格局与全市产业发展规划相衔接，公共服务与城市市政建设标准和服务功能相衔接。四是注重从源头上、程序上控制，保证规划高起点、高水平、高标准。比如，镇江11个试点镇的规划全部由省级以上规划设计机构或重点院校的中标单位来承担。同时，还以电视片和展板等形式向市委常委会和市委全会进行报告，经过反复研究，并采取多种形式征求意见后，再进入法定审批程序。
2、创新用地模式。镇江大力推进“万顷良田建设工程”，积极开展“双置换”，探索农村土地使用权市场化实现形式。镇江新区对5.6万亩土地进行整合，置换出8542亩建设用地；界牌镇通过新市镇建设，整合出6500亩土地用于工业和三产发展。昆山以每年每亩补助400元的激励政策，鼓励农户委托集体经济组织统一流转土地承包经营权，组建124家土地股份合作社。嘉兴创造的“两分两换”（宅基地与承包地分开、搬迁与土地流转分开，以宅基地置换城镇房产、以土地承包经营权置换社会保障）土地流转模式，成为全国典型。到2012年，全市农民向新市镇和新社区搬迁集聚率将达到25%以上，土地承包经营权流转率将达到50%以上。2009年实施的首批9个试点一期区域（面积为49.67平方公里，农户9107户，人口5.23万人，宅基地面积9660.22亩），通过宅基地（房产）置换节约土地近5000亩。这些用地模式上的创新为新市镇建设腾出了发展用地，为人口集中、产业集聚创造了条件。
3、支持扩大有效投入。镇江市财政从2010年起，连续3年每年安排1000万元的专项引导资金，用于“三新”建设的规划编制、基础设施投入和“三新”建设工作考核奖励，所辖各市区按比例配备到位。杭州市从2011年起，每年拿出3亿元经费，支持中心镇基础设施建设、产业升级、社会民生事业和公益事业发展。嘉兴市从2007年起，在当年基数的前提下，确定一定时期（暂定5年）内基数外新增财力的70%留镇。湖州市财政每年安排一定的“培育中心镇专项资金”，用于推进中心镇基础设施建设。中心镇规划区内的土地出让金净收益、城市基础设施配套费、教育附加费、水资源费，除按规定上交中央、省部分外，市县（区）留成80%留镇，原有相关政策高于80%的项目按原政策执行。此外，被纳入浙江200个中心镇范围的镇还可按“双百双千”工程争取省级财政和配套资金支持。同时，各地还积极尝试组建有关担保公司、镇级或县级统一的新市镇投融资公司，建立银镇交流合作机制，实行BOT等融资模式，采取公共基础建设市场化运作等方式，拓宽新市镇建设筹资、投资和资产经营渠道。
4、突出产业支撑。各市都坚持把壮大做强产业作为新市镇建设的根本支撑。通过制定新市镇产业功能区规划和产业发展规划，设立创业园区和集聚区，引导产业集聚。比如，镇江新市镇工业集中区基础设施投入2010年超200亿元，2012年将建成镇工业集中区12个、标准厂房450万平方米、市级以上现代农业园区12个以上；湖州重点培育的18个中心镇中，4个县区首位镇拥有省级经济开发区平台，11个镇有市重点乡镇工业功能区，10个市工业强镇均为中心镇。同时，各市大力推进转型升级，引导新市镇依托自身的区位、资源优势，培育做强特色产业；加大招商引资和项目推进力度。比如，湖州排出“十二五”重点建设项目中产业项目237项，总投资792亿元。
5、强化体制机制保障。一是实施以强镇扩权为重心的市镇体制改革。普遍加大管理资源和权限的下放力度。比如，嘉兴2008年专门出台了《新市镇扩大部分管理权限的实施意见》，本着“依法授权、权责统一”、“提高效能、降低行政成本”、“分批次、分类型”， 扩大新市镇24项经济管理权限。2010年，结合开展全国经济发达镇行政管理体制改革试点，进一步下放县级经济社会管理权限。特别是，纳入浙江省试点的中心镇被授予县级管理权限。二是强化工作推进机制。各市在市、所辖市区、镇三级都成立了高规格的领导机构和常设工作机构，镇江还建立了三级联席会议制，从相关部门抽调专人集中办公，构建了“市联席会议面上指导、辖市区组织实施、部门服务支持、镇村具体落实、农民真正参与”的五级联动机制。各级通过制定 “三年行动计划”，并细化为操作性强的推进方案，把工作落实到具体的项目、进度和责任单位，定期开展督查和调度，保证工作落实。三是健全有力的考评机制。建立完善有效的考核体系和评价办法。如，嘉兴围绕经济发展、人口集聚、社会保障设置了12项指标；湖州围绕经济发展、社会发展、制度设置了24项指标。（执笔：程千宜、瞿辉）