强化公安、交通联管加速创建交通文明的几点思考

道路交通安全，无疑是一个城市形象的窗口、市民素质的标志和城市管理的缩影，日趋被社会所关注并成为测评一个国家城市文明程度的重要指数。有资料表明，道路交通的顺畅与机动车辆驾驶员的公共秩序意识、安全意识和法规素质密切相关。在驾驶员、机动车、道路状况、交通设施、法律法规、执法管理和市民交通行为等道路安全诸要素中，驾驶员通常是首要并起主导和决定性作用的安全要素。有研究表明，如果说道路交通的肇事率高，是驾驶员新手上路的行车技能和规则意识不强，那么道路交通的违章率高，则是道路使用者出于普遍对交通法规的蔑视以及对交通管理的漠视。行人亦然。具体到我市亦不例外。

据统计，迄今我市机动车保有量76万余辆（其中摩托车48万余辆），驾驶员保有量75万余人（其中摩托车驾驶员36万余人）；“十一五”期间，全市净增机动车14.7余万辆、净增驾驶员18.4余万人。快速激增的机动车和驾驶员，既标志着我市经济社会的快速发展，又预示着道路交通安全引导与执法管理的任务艰巨和形势严峻。公安部门和交通运输部门，作为同时承担了驾驶员证前培训和领证考核及行车驾驶的政府监管职能，如何从严格把好驾驶员的初证培训关、法规考核关、积分审验关、年度考训关、违法查处关和安全信用关等驾驶员交通安全要素全过程的监管入手，强化部门间的有机协同与联动管理，从而加速创建我市作为全国文明城市特有的道路交通文明，是我们必须积极思考应对并亟待解决的课题。

一、我市道路交通安全现状

随着人们经济社会活动方式的改变，经济生活水准要求的提升，道路交通安全秩序日逾显得尤其重要。而现实的情况是，一方面随着近年来机动车辆的飞速增长，城市道路日显狭窄，客观上造成了行车难、管理难、泊车难等问题；另一方面由于新驾驶员的迅速增多，其不成熟的驾驶技术和肤浅的法规意识，主观上使这一群体扩散为道路交通的安全隐患或“马路杀手”。

（一）机动车辆与道路增速反差明显，车辆与道路的矛盾日趋严重。据统计，我市2005年底注册机动车辆59万余辆，到2010年达74万辆，到今年上半年逾76万余辆。“十一五”期间净增机动车辆约14.7万辆，年均增约4.6%；2005年底驾驶员保有量是51万余人，到2010年已达70万余人，五年净增近20万人，全市驾驶员年均增5.7%，增幅高于机动车辆的1.1%；2006年全市有公路里程10436公里，到2010年10825公里，“十一五”期间仅增公路里程389.7公里，年均增幅0.75%，远低于机动车的增幅。

附表1：“十一五”期间全市机动车、驾驶员与公路里程对照表




年度




内容        



2006



2007



2008



2009



2010



2011上半年




机动车保有量



数量(辆)



598885



633704



664877



696964



738368



761275




同比%



1.3



5.8



4.9



4.8



5.9







驾驶员保有量



数量(人)



546281



578191



622341



676220



702852



754501




同比%



5.3



5.8



7.6



8.65



3.9







普通公路里程



数量(公里)



10436.1



10436.1



10467.7



10682.3



10825.8







同比%



38.45



0



0.3



2.05



1.34







高速公路里程



数量(公里)



2779



2779



2771



3745



37805







同比%



0



0



0



35.15



1.06








从附表1不难看出，一是近年来我市机动车的增量一直在高位徘徊，年均持续以5%的幅度增长（2010年日均增113.4辆）；二是随着近年来政府逐渐推行公车改革，城市购车的群体仍将持续增多；三是尽管面临金融危机，但随着人们生活观念和习惯的改变，机动车辆逐渐成为人们的一种生活时尚，成为大众生产、生活和社会活动的必需品；四是公路里程的增幅远低于机动车辆的增幅，公路建设严重滞后成为交通顺畅和安全管理的瓶颈之一。如“十一五”期间，我市的机动车辆年均增量为约5%，而公路里程的年均增量却只有0.7%。其中，2007年的机动车比增达5.8%，而当年的公路里程年增量竟为0。由此，加剧了城市交通中的人与车、路与车、人与路、法与管、管与罚，以及市民交通意识与执法管理能力水平等的矛盾，加剧了城市道路交通安全的复杂性、严峻性和迫切性。

（二）市区交通事故频发，行车、行路安全日趋令人担忧。




近年来，随着我市创建全国文明城市工作不断深化，广大市民的交通安全意识、法规意识逐渐有了明显提高，城市道路交通秩序日渐井然。不讳疾忌医，目前的城市道路交通秩序和交通安全管理，是问题颇多隐患重重。尤其是在作为全市政治、经济、文化中心的惠城区，比照周边深圳、东莞、广州等先进城市区域的道路交通安全状况，仍有许多需要改进的地方。据悉，全市的70万余辆机动车，约有20万余辆是在市区行驶，如果再加上外来过境车辆，市区近百平方公里的区域每天约行驶着30万辆次车辆。同时，在全市每年的交通事故中，也有约20%是发生在市区。“十一五”期间，市区千人意外死亡率约达1‰（而香港的千人意外死亡率仅为0.023‰，亦即全市每天约有1.2人死于交通事故），受伤率更是达3‰。




（三）交通违章现象普遍，行车、行人查处率、执法率低令人担忧。尽管我市的交通秩序在日趋好转，但在市区有些区域或路段，行车、行人随意闯红灯、越线、超速行驶，随意泊车、掉头行驶等违章现象仍屡见不鲜，交通乱象普遍存在。而与此同时，交通违章的车辆或行人被现场发现、及时制止或严厉查处的却微乎其微，尤其是行人违章，显得更为随意和无所顾忌。目前有关部门对一般交通违法行为的发现数、查处数虽难以统计，但从110报警服务台的每日接警数可见一斑，抽样调查不难看出（见表2）：一是市区道路交通类警情形势严峻，日均190起；二是市区的交通类警情在全市总警情中比重较大，约占总数20%，比刑事、治安警情合计数还多；三是警情作为交通秩序的晴雨表，充分显示出令人担忧的道路交通安全状况。上述现象，折射的是应证了市区新手驾车上路多、或无证驾驶者多等问题的严重性。

附表2：今年以来市区每月初一周交通警情对照表








时间



有效警情（起）



刑事类警情（起）



治安类警情（起）



交通类警情




总数（起）



占总警比%



占刑、治警情比%



日均交通警情




1月3- 9日



5714



132



646



1471



25.7






210




1月31日-2月6日



4458



118



493



899



20






128




3月7-13日



5736



135



737



1283



22.4






183




4月4- 10日



6524



162



796



1302



20






186




5月2- 8日



6474



182



790



1362



21






194




6月6- 12日



6543



140



792



1417



216






202




7月4- 10日



6757



147



788



1427



21






204




8月1-7日



6835



139



868



1481



21.6






211




平均












10648









190









二、我市道路交通安全存在的问题




辩证地说，影响道路交通安全的因素很多，有宏观和微观的，有客观和主观的，有故意和过失的，等等，无须罗列。但无论是行车还是行人，一切影响交通安全的行为皆人所为。反思道路交通安全秩序与交通管理，最终我们还必须回归到以人为本的“人”字上作文章，即“人”的交通行为，“人”的交通管理。所谓人的交通行为，就是人的交通意识、法规意识和安全观念；人的管理，就是指政府公安、交通等有关监管部门的宣传教育和安全指引，以及交通执法管理和违法的查处等。本文所指的人，仅特指驾驶机动车辆的人。见表3：

附表3： 2006、2010年全市汽车和摩托车类上牌保有数、驾证数抽样对照表







2006



2010



比增%




保




有




数



汽车数



131943



256415



94.33




摩托数



465052



478686



2.9




摩托车占总数比%



77.6



64.8







持




证




  数



汽车



331378



535467



61.6




摩托车（D＋E）证



347587



358935



2.97




摩托车占总数比%



63.6



51








(一)驾培机构量多质差，是新驾驶员群体激增进程导致安全意识淡薄的重要原因之一。表3不难读出，从2006到2010年的五年间，汽车的保有量增长了12万余辆（增幅达94%），汽车的驾驶员保有量却增加了20余万；注册的摩托车的保有量增长了1.3万余辆，增幅仅为2.9%，这不合常规的现象，或许与城市禁摩和农村城镇用户不上牌有关（注：摩托车的实际增幅应不少于汽车，尤其是在农村和中低收入的城镇居民中，多常见以摩托车为交通工具。若以汽车作比照，2006年保有量为46.5万余辆，五年后，到2010年则应为约100万余辆）。据悉，交通安全素质相对较差的新驾驶员群体，是影响并危害道路交通安全不可忽视的一个群体。如有的人只会开车，不懂或不记得交通法规；有的人驾驶技能不熟练、法规意识淡薄、行车时不按交通信号行驶和随意掉头、压线等。而驾驶员的交通安全素质缺失之因，正是有的驾培机构只顾经济效益不严格教学，只教学员会开车不重视法规教育之果。

据悉，我市现有59家驾培机构，远多于机动车和人口数均多于我市的深圳和东莞市，这是一个很不正常的现象。且现有的59家驾培机构中，只有1家是教学项目齐全，硬底化程度及配套设施达标通过评审的；有39家驾培机构虽基本通过评审，但都还不同程度存在教练场地、教学项目、教练车辆及教练员不达标等问题有待进行整改；更有13家驾培机构因存在教练场地、教学项目、教练车辆和教练员等不达标，被列入责令整合范围；有6家存在无理论课室及模具课室、无达标教练车辆数等原因，未能通过驾培机构资质条件审核。如此多的不合格驾培机构培训的驾驶员质量，就可见一斑。就目前情况而言，对驾驶员的培训以及驾培机构存在的问题，公安机关似乎并不在意；对交通部门提出的联合整治驾培机构行动，通常也就是一种应付或被动的配合而已。而对驾驶员在训后的考核情况、驾驶员日后的法律监管，以及驾驶员的交通违法再训情况等，交通部门的介入或监管似乎就失灵或是管不着了。

（二）摩托车无牌上路与无证驾驶，是道路交通安全的最大祸害。解读表3：一是摩托车无证驾驶现象严重。2006年摩托车保有量是465052辆，同年的驾驶员保有量是347587人，2010年摩托车保有量是478686辆，同年的驾驶员保有量是358935人，两年的抽样调查均约有12万人是在无证驾驶摩托车；二是摩托车无牌行驶现象普遍。若以“十一五”汽车94%的增幅比较摩托车，2010年的摩托车实际保有量可能在百万辆，若以百万辆摩托车保有量计算，目前全市约有近50万计的人在无证驾驶摩托车；三是摩托车交通事故约占总量比重的一半。在2006年、2010年两年道路交通事故统计中，摩托车的事故数分别占了总数的55.29%、53.3%，事故死亡数则分别占总数的47.14%、38.37%。

（三）路查验证频率不高，交通违法查处率低，公安交通协同联管不紧密，是市民无视交通法规和违法侥幸之重要诱因。目前，我市的驾培机构量多质差（驾驶员考核合格率仅为70%）、唯利是图、随意办学；培训中只重视教学员开车，而忽视学员的交通法规教育。据悉，在评审驾培机构资质的若干条件里，若存在无教练场和教练场地、教练车辆数三项必要条件或其中有两项不达标的，即可列入吊销其经营许可范围。但时至今日，这些不达标的驾培机构仍然在违法经营。首先是市交通局作为驾驶员驾培机构的主要监管部门，已经明确认识到此类问题存在的严重性，多次制定方案并协调公安机关开展专项整治，但由于公安和交通部门间尚未建立科学的联管、联查、联处机制，或都满足于阶段性运动式的整治模式，以至收效甚微或间歇式好转；其次是公安交通车管部门作为驾驶员领取证件的考核部门，只满足于对驾驶员交通法规的一纸或一次考核，其形式和内容或过于简单等；再次是虽然《道路交通安全法》第23-28条中明文指出，对机动车驾驶人的交通违法行为除给予行政处罚外，实行道路交通安全违法行为累积记分制度，当记分达到12分拒不参加指定学习考试的，停止其机动车驾驶证的使用。法规虽然明确亦严厉，但由于诸多原因，实际执法被严厉查处的少之又少，查不胜查，管不胜管，以致区域市民交通违法无所顾忌以至恶性循环。

三、强化交通安全管理的几点思考




近年来，随着我国法律法规的不断健全，道路交通安全的法规已日臻完善。可以说，眼下的问题不再是法规的不健全，而是政府的主管部门在管理环节、管理理念和执法力度上出了问题。堪称世界道路交通安全最佳的香港、新加坡等城市，其顺畅的交通秩序，是被其主管部门公平、公正的严管“罚出来的”。近年来，我市各级党委、政府非常重视道路交通安全工作，在创建全国文明城市的同时，下大力气整治交通秩序成效渐显，但也存在一些问题。本文认为，公安与交通部门同为《道路交通安全法》的执法主体单位，两者既为同级分管和协调管理部门，又具有互相监督、制约、协同等的管理关系。但在执法实践中，这一法律精神却并未得到真正的体现。公安与交通两个部门在道路交通安全的管理过程中，通常是各管各的，管理信息并不共享。笔者注意到，这些年我们常惯于运动式、间歇式，其形式大于内容，宣传大于实践的整治工作，不仅与事无补反而使人不以为然。累思积考，特提出以下几点建议：

（一）公安、交通部门要共同严把驾驶员的初证培训关。交通安全管理无疑是一项社会管理，以及社会管理的系统工程。驾驶员作为道路安全要素的第一和主导要素，管好了驾驶员就是管住了交通安全的“源头”。一是交通部门要强化政府部门的执法监管职责，而不是出于同情企业效益，放纵或迁就不达标的驾培机构继续办学。必须明确树立“对不达标驾培机构的容忍，就是对我市交通安全的犯罪”的理念。务必定下时间表、立下军令状、狠心抓整治，以铁的手腕和铁的措施，坚决把不合格、不达标驾培机构精简掉或依法取缔。如对目前已列入整合和未通过评审，以及问题较多的19家驾培机构，限期整合或责令其停业；二是公安、交通部门要顺“加强社会建设”之新趋势，加速“惠州驾驶员协会”和“惠州驾驶员培训协会”等社会组织建设，从而实现公安、交通部门原有对驾驶员的“管理控制”向“管理加服务”的转变切实转化为具体的工作内容，把该由“协会类”社会组织管理的事项交给社会，腾出精力认真抓好执法监管；三是公安、交通两部门要建立信息共享的“驾驶员信息平台”，及时分享驾驶员在初训、考核、领证和行驶、年审、违法等各个环节和全过程的交通安全动态与静态的信息，有助于提升公安、交通部门联动执法与严格管理的效能。




（二）公安交警部门要从严把好法规考核关。作为驾驶证考核的主管部门，交警部门要明确“对驾驶员考核的放松，就是对道路交通留下隐患”的理念。不仅要研究建立驾驶员初次领证时多形式、多内容、多时段的交通法规考核办法，还要着手研究建立驾驶员常态化的法规学习考核机制等。香港、新加坡的与驾驶员自觉遵守交通规则，不超速、不抢道、不冲红灯、不按喇叭，更不粗口大骂等职业素养，不仅与培训有关，与驾驶员的持续学习、持续考核也是休戚相关。见表3，一是汽车驾照持证者两倍于汽车。2010年，全市有汽车25万余辆，有汽车驾照的人53万余；二是摩托车驾照持证者明显不足。2010年的摩托车有约48万辆，而持证者仅约36万，约有12万人是无证驾驶摩托车；三是摩托车无证驾驶是交通安全最大的潜在隐患。从2006、2010年两年抽样调查看，摩托车事故数均占了50%以上。且摩托车的实际无牌证车辆和无驾照行驶人数可能更多，以汽车的增量作参照，到2010年的实有数应为约100万余辆。由此可见，公安、交通部门加强对摩托车驾驶员的联管、联训监管，不仅数量庞大且任务十分艰巨。据悉，交通安全素质相对较差的新驾驶员群体，是影响并危害道路交通安全不可忽视的一个群体。




（三）公安交警部门要把好交通违法处罚的积分审验关。道路交通安全管理虽是一个世界性难题，但为什么有的地方能做得很好，有的地方却做不好？这就是对一个城市公安交警部门管理素质的考验。交警务必既要确立对交通违法“零容忍”的态度，又要树立“对交通违法的容忍，就是对道路安全的犯罪”的观念。公安交警部门务必对照《全国文明城市测评体系操作手册》要求，抓好长治久安的道路交通管理。借鉴香港、新加坡等地经验，形成有惠州特色“交通文明源于严训、严厉而又透明的管查处”治理模式。




在香港，无论是行车还是行人，道路使用者交通行为的“有违即查”、“有违即处”，既令人称道又令人生畏。据信，时任行政司长某官员的驾座有一次超速，事后也是乖乖去缴纳了罚金。如对酒后驾驶车辆的，一经定罪，无论有无意外，最高可判罚金2.5万港元和入狱3年；私家车使用有色玻璃的，一经定罪，即最高可被判罚金1万港元和监禁6个月；还有对超速驾驶、禁止驾车使用手提电讯设备和危险驾驶等，最高可罚款2.5万元及监禁3年等。在这个意义上说，香港和新加坡的管理方式，都是一面很好的镜子。惠州作为全国的数码科技名城，要充分运用现代科技信息技术、网络技术和管理技术，建立去“人情查处”、“批示免罚”、“关系减免”等不良交通执法方式，以确保强化《道路交通安全法》等法规的严肃性和权威性，确保强化民众对交通管理、交通警察和交通执法的敬畏、尊重和自觉。公安交警作为道路交通安全的第一和唯一执法部门，要充分运用现代科技和现代管理，着力建立任何人都不能随意删除和更改的，具有“阳光作业”特点的交通违法信息记录、处罚、查询工作平台。




（四）公安和交通部门要把好常规性的年度考训关。驾驶员的素质决定行车安全。驾驶员的素质从那里来？实践证明，交通法规年度性、常规性宣传引导和训练考核，是强化行人和驾驶员行车素质的有效措施之一。西方许多国家，从小学三年级开始就增设道路安全课程，讲授交通法规，熟悉各种交通标志，以增强学生的道路安全意识和技能。在法国，新获驾驶证的人只能有6分，在三年内如违章扣分超过3分时，警察局会发信通知你强制缴费230欧元，参加为期2天的培训班，学完后最多恢复到4分；如果扣分超过6分，驾驶证将被吊销从头开始考证，三年内无违章记录者，才能自动转为12分，对于无证驾驶或使用假驾照开车者，可被判刑。在我国，交通安全法规虽对驾驶员违章记分也有严格和明确规定，但既因为执法部门的发现率和查处率都极低，一定程度导致市民对交通法规无所顾忌；又由于公安与交通部门的联管协调不够，信息不畅，以至于交通违章与强制培训互相之间既无法协同又难以监督。所以，公安和交通，同为驾驶员的培训与考核、管理的政府部门，要切实加强沟通提升协同联管效能，共同确立驾驶员年度训考、违法训考、积分训考制。




（五）公安、交通部门要切实把好违法查处关。作为道路交通安全的实际管理部门，要充分借鉴先进国家和地区“严管重罚”的执法管理模式，为加速我市交通文明建设多作贡献。令人称道的新加坡道路交通安全，不仅得益于有一个设施健全、结构合理、设计到位的立体交通网络，还得益于训练有素六亲不认，执法信息透明且公正严明的交通警察。驾驶员在两年中共有24分，如闯红灯一次扣4分，开车打手机扣9分，不系安全带扣除4分外，还要罚款120新元，乱泊车罚70新元等。若重犯，罚款将增至3000至1万新元，监禁将增至12个月。24分扣完后，驾驶证将被吊销。要想再次取得驾驶证，除要等待一段时间外，还要观看交通事故教育片，再培训、再考核合格后方可。要说法规，我国的交通法规不少，由于执法的力度不够，执法弹性太大，以及人为因素太多等原因，以致监管部门的“执法不严、有法不依”，反弹到社会就出现了“有法不遵，我行我素，就近就便行驶（走）”的交通乱象。我市的交通文明建设，还有赖于公安、交通部门对交通管理的行动力，以及对法规精神的执行力。




（六）公安、交通部门要把好驾驶员的安全信用关。切实加强社会管理创新，是当前政府各部门必须共同思考的一个话题，但如何与社会建设相连落到实处就是一个难题，把公安、交通部门监管的驾驶员培训、考核和再培训、再考核等工作和信息，与其它政府部门的有机相连，对驾驶员的交通违法行为形成一种社会制约，并使之成为驾驶员交通违法的个人信用污点和社会活动成本。如奥地利的“肇事司机登记系统”，则是针对驾驶者的一项极为有效的交通管理措施。如驾驶员触犯了交通条例，驾照将被登记；如果再犯，将被强制采取到驾校学习或接收驾驶技术培训等。公安、交通部门同为驾驶员的培训考核管理单位，要充分借鉴金融个人信用记录模式，把握目前加强社会建设推进建立个人信用记录的趋势，不妨尝试先行建立以市为单位，以身份证号码为代码的“惠州公民交通安全信用信息平台”（即建立以驾驶员和行人交通违法记录信息为主要内容的个人交通安全信息库），切实推进交通安全管理与社会其它行业、部门管理的协同与联动。




公安、交通主管部门的管理素质决定道路安全程度，道路管理水平决定交通法治程度，管理力度决定民众的守法程度。简言之，管理决定民众交通意识。“弹丸之地”的香港人多（超过600万）、车多（注册53万余辆，每千人均50辆）、路窄（全港道路1943公里，每公里约273辆车在行驶）。据信，这里是世界上道路交通密度最高、道路交通最繁忙，却又是很少堵车、交通事故很少（意外死亡率仅为0.023‰）；且道路使用者普遍都非常守规则，绿灯亮时，行人、行车都是快速通过；红灯亮时，汽车停车的位置都不占人行道或其它车辆通行的位置。素有“城市国家”之誉的新加坡，约700平方公里的国土面积、500万人口、80万辆的机动车辆，客观上与我市有着许多极为相似的地方，由于其重视全民交通素质教育、交通软件建设、以及硬件建设也很到位，因而不仅交通顺畅，且交通事故甚少。在这个层面上说，道路使用者的恣意违章，是对交通法规的无视和交通管理的侥幸；有关部门对道路管理的滞后或无奈，则是对交通安全的放纵与失职。




惠州作为全国文明城市，且要争创全国文明城市标兵，交通文明就是一项含金量很重的衡量指数。当下，创建我市的道路交通文明，是惠州城市发展进程的必然选择，更是我们有关部门义不容辞的职责所在。各级党委政府对交通安全文明的重视，当不再是停留在方案的文字材料里，停留在会议的领导讲话上，而是要在经费投入、科技投入和人力投入等方面动真格见实效。常说，世上无难事，只怕有心人。我们要充分将香港、新加坡等地的先进经验和做法为我所用，切实加强公安和交通两部门作为道路交通安全主管部门，要在强化管理工作的规范化建设、信息化建设和智能化建设上做文章，在提升公安交通管理的人员素质、责任目标和执法程度上下功夫，以增强我市公安、交通部门联动的管理效能和驾驭交通安全局势的能力水平。同时要在立足新起点，把握新趋势，建立新机制，发挥新优势，坚定不移地推进我市的道路交通文明建设上新台阶。