地方环保行政体制的结构性问题及对策

地方环保行政体制是以地方环保行政主管机构为核心的环保行政组织形式，是国家环境行政管理系统的有机组成部分。“十二五”时期，我国环境形势依然严峻，环保工作进入攻坚克难的关键时期，环保行政体制当前面临的主要问题是体制结构问题，在未来的国家环保行政体制改革进程中，应当以体制结构改革为重点，优化和加强地方环保行政的总体能力与管理实效。

　　一、地方环保行政体制改革的基本成效

　　地方环保行政体制改革表现出的较为普遍的成效是环保部门地位得到提升，人员编制得到增加，主要职能得到加强，部分职能被精简下放。2009年，省级环保机构改革普遍展开，全国31个省（区、市）级环保机构均已完成了本轮机构改革，市县环境保护机构改革也陆续完成。31个省（区、市）级环保机构均成为政府组成部门。省（区、市）省级环保机构的主要职能得到了加强，主要包括：环境政策、规划和重大问题的统筹协调职能；污染物总量控制和主要污染物减排职能；环境治理和生态保护工作指导、监督和协调职能；环境监管及预警预测等。同时，还承担了环保部下放的水污染排放许可证审批和发放职责。部分职能也得到了优化和精简。

　　此外，针对环保行政体制的突出弊病，地方环保部门特别是基层环保部门不断在体制上进行创新与改革，这些改革与创新措施主要集中在理顺上下级权责关系，优化部门结构，强化基层环境执法能力上。其中较为突出的是地方的大部门体制改革与垂直管理体制改革。

　　目前全国已有约200个基层（市以下）环保行政机构开展了环保垂直管理改革，在区县级设立环保分局，将人员编制与财物经费管理权收到市级环保部门。陕西省、山西省、黑龙江省、湖南省、广东省、辽宁省等都在一定范围内开展了垂直管理改革试点。地方改革试点的经验表明，实施垂直管理体制，主要在强化环保监督执法，排除地方保护主义干扰等方面起到了积极作用。

　　在大部门体制改革方面，针对环保职能分散、行政管理效率不高等问题，深圳、顺德、辽宁等地进行了积极创新和实践。深圳市组建人居环境委，实施决策、执行与监督分离，强化环保综合协调。以原环境保护局为主，划入建设局、水务局等有关职责，组建人居环境委员会，并归口管理住房和建设局、水务局、气象局。辽宁省组建辽河保护区管理局，统一行使水利、环保、国土、交通、农业、林业、海洋渔业共7个部门的相关职能。广东省佛山市顺德区成立佛山市顺德区环境运输和城市管理局，整合了环保、交通、城管执法、建设、水利等部门的相关职能。此外，有些地方在省辖区范围内的水环境管理体制上进行了多种形式的探索，比如湖北、重庆、江西等地建立的协商机制等。地方的环保大部门体制改革在解决部门职能交叉重复，优化部门职能上取得了一定效果。

　　二、地方环保行政体制的结构性问题较为突出

　　我国的环保行政体制结构呈“纵向分级，横向分散”，即纵向上实行分级管理，地方政府对环境质量负责，上下级环保部门之间没有隶属关系，上级环保部门对下级环保部门进行业务指导。横向上实行污染防治与资源保护二元分割管理，环境管理职能分散在多个有关部门，由环保部门统一监管，有关部门分工负责。虽然从地方环保行政体制改革的基本成效看，其机构地位提升、编制普遍增加，但是，地方环保行政管理实践中的权责不匹配、执法不力等问题日益突出，成为影响我国地方环保行政管理面临的一个突出问题。其主要原因在于，地方环保行政体制的结构性问题较为突出，现行的体制结构弱化环保监管权威、分散环保监管力度。

　　第一，体制纵向结构弱化环保监管权威。环保纵向分级管理体制与我国行政区域划分吻合，也与行政组织体系的层级节制原则相一致，在组织管理上明确各级地方政府的责任和权力，是一种责任明确，效率较高的管理方式。如果地方政府愿意改进环境质量，分级管理体制有利于发挥地方政府积极性；并且，有利于减轻中央政府负担，更好发挥中央政府协调作用。

　　但是，在地方政府的环保意愿与其经济增长意愿发生冲突时，政策执行过程中就会出现利益冲突。地方政府是地方局部特殊利益的载体，中央政府是全国共同环境利益的代表。地方政府的特殊利益主要表现在以GDP增长为主要指标的竞争关系中。这种追求经济增长的特殊利益与分级管理一旦结合，就形成了牢固的政策执行阻滞机制，中央环保政策法令执行在分级管理体制下遭遇体制性障碍。中央环保政策和法令的贯彻实施在实际操作中往往受到地方政府制约，中央权威较为弱化，很多与地方经济发展直接相关的环保事权，比如环评审批、企业排污监测等，在履行过程中阻力重重，环保部门欠缺话语权，难以独立执法。

　　第二，体制横向结构分散环保监管力度。横向分散的管理体制一方面是建国以来我国环境行政管理的历史长期形成的结果，另一方面，对于复杂公共事务进行分类、分部门管理也是出于环境管理工作的实际需要，多个部门围绕共同目标，可以通过完成各自职责实现整体工作绩效的改进。但是，由于部门职能设置存在交叉、重复现象，部门职责各有侧重，部门地位强弱不同，行业管理部门与经济社会发展综合决策性部门职责没有得到合理配置，这就造成多头执法、政出多门等管理难题，法律上规定的环保统一监管职能不能有效落实。

　　总体看，目前环保机构不断升格、职能不断得到强化，但是，这些体制改革成果在现行体制结构下未得到充分体现，机构监管权威在环境管理过程中被体制结构分散，不能充分发挥应有效果。



三、地方环保行政体制的结构创新难以突破传统桎梏

　　环保行政体制结构存在的上述问题具有一定的普遍性，如何改善体制结构，破除基层执法难与部门协调难的管理难题，就成为地方环保行政体制改革与创新的主要内容，主要表现为垂直管理改革与大部门体制改革。

　　1. 地方环保大部门体制改革存在瓶颈约束

　　第一，改革缺乏明确方向，地方改革意愿不强烈。环保大部门体制创新应从哪些方面入手，如何整合和优化现行分散的相关职能，许多地方并没有清晰的思路和明确的方向，改革总体缺乏主动性和方向性。大多数地方考虑到原有部门利益格局，对于改革普遍持保守、谨慎态度。

　　第二，改革措施有局限性，改革成效受到影响。地方环保大部门体制改革尚属点状改革，一些配套改革尚未跟进，未形成上下配套、左右衔接的系统性改革，直接影响改革成效。如一些地方在市一级实行了改革，而区、县一级改革并未开展，导致日常工作归口联系难以有效进行。一些地方整合相关机构职能设立了新机构，但原有体制依然存在，立而不破，新旧体制缺乏有机协调和配合。一些改革止步于简单的部门或职能合并，内部各职能融合程度还不高，存在“貌合神离”的问题。有的地方实施大部门制改革后，地区存在环保职能被弱化的现象。

　　第三，改革的瓶颈性约束初步显现。尽管地方大部门体制改革刚刚开始，但进一步深入发展已面临难题，主要原因是，改革或者着重于执行职能的整合，或者着重于决策机构或机制的创新，绝大多数的改革措施基本上没有涉及决策、执行与监督的权力关系的构建，大部门体制改革在决策、执行与监督的关系上出现了瓶颈性障碍。环保大部门体制改革如果不进行决策、执行权力关系的重构，改革难以进一步深入发展。

　　2. 垂直管理体制改革存在局限性

　　第一，影响地方政府环保工作积极性。实施垂直管理体制后，人财物收归上级环保部门，地方政府环保工作积极性降低。有些地方区县环保部门统一监管协调有关部门的配合能力受到削弱；个别地方政府和环保部门推脱自己的环保责任，从而影响到国家环境保护方针、政策、法规的贯彻落实。

　　第二，地方改革缺乏规范性指导。垂直管理改革的主要措施是人财物管理权从地方的剥离，但是这些要素如何从地方剥离，剥离之后如何重新构建基层环保部门与地方政府之间的关系，这些问题在改革实践中表现得较为随意，缺乏规范性。比如，环保干部双重管理的现行规定与垂直管理改革中干部管理权上收的关系应如何处理；在目前分级管理、分灶吃饭的财政体制下，中央与地方的环保行政管理的财权、环保专项资金的分配等如何划分等。

　　四、地方环保行政体制改革的基本对策

　　就我国当前所处的发展阶段看，地方经济增长势头依然强劲，“十二五”规划提出以科学发展为主题，以转变经济发展方式为主线，不断加大污染物总量控制力度和范围，并将GDP增速下调为7%，但许多地方仍提出GDP五年翻番的目标。如何处理环境保护与地方经济发展的关系，确保国家的环境保护意志在地方得到有效落实，这是当前环保行政管理面临的突出现实问题。

　　1.开展市级以下环保垂直管理改革，提升基层环保执法独立性

　　第一，研究制定中央与地方环保事权划分框架。制定较为详细的中央与地方环保事权划分框架，特别是要明确省以下各级环保机构的事权划分，市级以下环保部门主要行使执行权，市级以上环保部门主要行使决策、监督权以及重大事项的执行权。

　　第二，开展市级以下环保垂直管理改革。在明确划分中央与地方环保事权的基础上，在全国范围内，对市级以下环保部门进行垂直管理体制改革，将区县环保部门的人财物管理权上收到市级环保部门，着重加强基层环保执法力度，提高执法效率。

　　第三，省级以上环保部门仍实行分级管理。针对垂直管理改革中出现的政府环保工作积极性降低的问题，省级以上环保部门仍实行分级管理体制，强化地方政府环境保护责任，确保地方环保行政管理事务在决策、监督与重大事项的执行上仍然与市级以上政府密切相关。

　　2.以省级流域水环境管理体制创新为大部门体制改革的突破点

　　第一，以省级机构为改革核心。在条件较为成熟的省级地方政府层面实行环境行政管理的大部门制改革试点。可以选取省内流域进行水环境管理体制改革试点。

　　第二，以执行职能为改革突破点。省级层面的大部门制改革试点宜采取综合归并管理职能的方式，主要进行执行职能的调整和重构。执行职能的有效运转可以在一定程度上自发地产生对决策机构的改革需求。这样，在理想条件下，改革可以继续深入推动。

　　第三，向上推动建立综合决策或部门协调机制。根据大部门体制具有决策、执行、监督的跨部门合作与协同特性，推动建立起规范化的部门间协调机制或综合决策机制。

　　第四，向下推动建立基层执行机构，检验改革效果。以省级改革试点为基础力量，向下延伸，在市、县级地方政府层面建立起下级机构。通过市级、县级等行政管理职能的实际履行情况检验体制改革措施的效果与利弊。

　　行政管理体制改革并非单兵作战，地方改革自下而上进行点状实验，国家改革自上而下进行行政推动，二者如果能够通过流域水环境管理体制的创新结合在一起，通过自下而上的形势倒逼与自上而下的全局部署相结合，有望形成比以往更为有力的改革合力。

　　3.完善体制改革配套措施

　　环保行政体制改革要与各类机制和制度相配套。第一，强化政府环保绩效评价考核制度。要实行各有侧重的绩效评价，实行差别化的评价考核。要进一步完善现有政府政绩考核体系，突出环保考核对政府行为的引导功能，通过体制与制度的衔接与配套，达到强化环保权威链条的作用，减少地方保护主义干扰。第二，加强建立规范化的部门协调机制。充分借鉴环保部与水利部、海洋局签订环保合作协议的经验，指导和支持地方探索环保部门与政府其他相关部门建立体制外的协作机制，通过环境信息共享、联合发文、联合执法甚至成立联合组织，签订环保合作协议等方式，以提高职能部门依法行政意识和能力为核心，规范和改进部门间的关系。

（ 《行政管理改革》 李萱 沈晓悦  ）