当前制度建设中亟需解决的四个问题

一个大家都接受的观点是，经济、政治、文化、社会各个领域的改革发展不能没有制度建设，制度建设是推进改革开放，维护稳定促进发展的基础、前提和保障。然而，应当承认，我们目前的制度建设存在一定问题，这些问题由发展而来，需要通过改革加以解决。“发展带来的问题需要通过发展加以解决”并不意味着任由这些问题消极等待发展在过程中自动消化。我们处于一个重要的战略机遇期，这也是一个矛盾凸显期。矛盾如同人体经络运行中的痛点，如果不因症施治，将会不断积累导致社会的肌体健康，严重者甚至会影响社会系统的运转。判断发展的难点或者说瓶颈尤为关键。发展的瓶颈在哪里？最为关键的是，要解决影响我们实现社会公平正义、实现共同富裕、人民民主等社会主义目标的制度供给和制度实施问题。民主法治是实现社会主义的制度路径：唯民主能实现权力的相互制约、实现人民对权力的监督；唯法治能实现对公权力的有力约束，救济权力之害。
    笔者以为，当前的制度建设存在如下四大问题。
    一是制度虚置。一些地方和部门制定某些制度只是出于政绩的需要，或者没有关注到实际情况而闭门造车，以致制度出台后成为“花瓶”式的摆设，甚至束之高阁、藏之“深闺”，秘不示人。作为“花瓶”式的摆设在立法上被戏称为观赏性立法，如同花圃中的鲜花，只宜观赏，实用价值缺乏，适用起来困难。闭门造车形成的制度根本不考虑中国的实际情况，往往“照葫芦画瓢”——国外如何，我则如何；或者依靠复杂的演绎推理获得简单却违背常识的结论。邯郸学步，南橘北枳，殷鉴未远。制度虚置的结果是浪费公权力资源，徒增制度文本的繁冗。
    二是制度异化。制度异化首先表现为制度自身执行的异化，如GDP考核。GDP是衡量经济发展的重要指标，是考核区域发展的主要经济参数之一。GDP应当做全面考核，比如总量与结构、增速与动力以及人均 GDP等。如果一个地方的党和政府只关心 GDP的总量增长而忽视政治生态、文化发展、社会事业发展，则与公司没有差别，那个地方的主要领导便形同公司CEO，一味追求高增长的“快”而忽视“好”，一味追求总量而忽视结构合理、发展科学，甚至会伪造数据、虚报增长。好在，我们已经意识到单纯GDP总量考核的弊端——地方官员为追求竞位赶超而攀比速度，速度的攀比直接导致政府经济行为变形，盲目追求短期利益、直接利益和政府利益，一定程度上牺牲长远利益、生态环境利益和公众利益。现在许多地方在探讨经济数据的协调性以挤干数据水分，探讨差异化考核以救济单纯 GDP考核的弊端。制度异化更为严重地表现为制度设计时的利益渗透和偏向。在中央与地方博弈和区域竞争性发展中，制度出台之初即存“私心”——实现地方利益或者部门利益，力求将局部利益的负外部性通过制度外化，或通过制度实现超额的垄断利益，所谓的“诸侯经济”（地方保护主义）和“王爷经济”（部门保护主义）由此产生。
    三是制度陷阱。钱穆曾经分析中国政治制度演绎的传统为：一个制度出了毛病，再定一个制度加以防止，制度逐渐繁密化，往往造成前后矛盾。制度越繁密越容易生歧义，越容易出漏洞，而执行新制度的人往往在分歧争执中敌不过固守旧制度的人，因而制度越多越失去效率。这种制度陷阱是制度设计缺乏系统性思维导致，如果不通过深化改革来废旧立新，则旧制度的尸体会堆砌在施政者的头脑中，阻碍新制度的实施。改革历经过去的命令经济——计划经济——有计划的商品经济——市场经济，到今天亟待建立法治的市场经济，改革初期的“草鞋没样、边打边像”的做法需要改变。从摸着石头过河到造大桥、过大关，没有健全的民主法治作为制度保障只会导致改革的迷航。改革的顶层设计是当务之急，需要通过顶层设计来防止制度陷阱。我们不能再干“头痛医头、脚痛医脚”的傻事，而要理清经脉，诊断病症，对症下药，才能形成具有针对性的综合性系统性的解决方案。
    四是制度架空。徒法不足以自行。良法要实现善治，需要执政党自觉遵守宪法法律，需要法律实施者的守法护法，需要全社会对法治的忠诚和坚持。制度面前没有特权，制度约束没有例外，然而，现在的特殊利益集团绑架制度，导致制度变形走样，已经成为民主法治发展的一大瓶颈。制度架空的极端表现在：既得利益集团公然撕下外衣，赤裸裸地叫嚣“赢者通吃”，践踏社会道德标准以及赖以作为基础的制度；垄断利益集团依靠垄断地位挑战规则，阻断改革动力，破坏改革共识；潜规则当道而显规则消隐，党的执政基础和政府的公信力受损，转型社会的秩序遭到严峻挑战。如果任由制度架空发展，我们要警惕社会将陷入一种缺乏敬畏、缺少信任、缺失信仰的境地。
    共同富裕能否实现，社会公平正义能否实现，人民民主能否实现，关键在良好的制度能否有效供给，以及制度实施是否彻底。因此，制度创新的质量、制度实施的效果将极大地影响到我们事业的成败。我们期待规则、渴望秩序，期盼加强民主法治建设推动一个韧性稳定、动态稳定、充满活力的社会的形成，期盼通过制度建设实现共同富裕、社会公平正义和人民民主。制度建设存在路径依赖。每一个国家都会因经济社会发展、国情民情、历史文化传统积累自身的经验，故必有适合自身发展的民主法治道路。中国的国情与历史文化传统决定着我们在民主法治等制度建设的路径依赖上与西方国家存在不一致的地方。革命先行者在辛亥革命以至五四时期的民主科学启蒙、法治人权教育，如德先生（Democracy）、赛先生（Science）、和女士（Human-right）、珞 女 士（Law），他（她）们有着共同的祖先，但如今已经在中国生根发芽开花结果。制度建设需要破解制度虚置、制度异化、制度陷阱和制度架空四个方面的难题。制度设计之初的民主化、科学化与程序化，是防止制度虚置、制度陷阱，推动制度符合规律、符合实际的有效办法，也是消除制度朝令夕改、制度反复的有效办法；制度实施的过程监督与制度实施效果的回馈监督是防止制度异化、制度架空，赋予制度实效性与公信力的有效办法。
    中国特色社会主义法律体系已经形成，我们正在社会主义民主政治建设、全面实施依法治国基本方略方面探索一条具有中国特色的民主法治发展之路，即坚持党的领导、人民当家作主与依法治国的有机统一。我们应当进一步总结民主法治建设正反两方面的经验，适应社会主义初级阶段，根据经济社会发展与民主法治发展的阶段性需求，对民主法治的前景蓝图进行总体部署与规划，明确具体目标，分解具体步骤，设定量化指标体系，不断凝炼创新制度，提高制度建设的质量，通过民主法治发展推动国家经济、政治、文化、社会、生态和党的建设等各项事业的全面进步。作者：蒋熙辉 来源：学习时报