政府门户网站在公共危机管理中的地位与作用

一  网络时代的公共危机件与政府危机管理

　　互联网因其传播速度快捷性、信息内容海量性、文化观点多元性等特点‘已经成为社会各阶层利益表达、情感宣泄、思想碰撞的重要舆论渠道,已经渗入到经济社会及政治生活的各个方面日渐深入地改变着信息传播方式和政治生态环境。尤其是在事关公共利益或公共价值方面,互联网一直以最快的速度和最深入的视线引导着舆论热点引发、扩大或化解公共危机的案例屡见不鲜。

　　中国虽然拥有世界上最庞大的网民群体,但仍没有进化到真正的网络公民社会而互联网自媒体的特性给网民勃发的激情提供了参与和发出自己声音的可能,于是一些在传统传播渠道和言论环境下原本可以控制的事件,因互联网的传播,引爆舆论热点从而引发、扩大公共危机事态,加剧了危机管理难度。

　　(一)政府公共危机管理面对网络时代的多维挑战

　　目前中国正处在经济社会结构转型与体制转轨并行、传统与现代及后现代主义并存、不和谐因素活跃、社会矛盾多发的时期,也是各类公共危机的易发期。环境污染、社会分化、贫富差距、公权腐败、群众维权等客观因素的存在都有可能诱发公共危机事件。一些自然灾害也可能因为自然原因和人类社会自身原因交互作用,而成为危害巨大的公共危机事件。在网络时代的背景之下,为应对互联网触发或者扩大的公共危机传统的政府公共危机管理机制呈现出非常苍白的一面。

　　1.在观念上,对网络认识不足、认识错误或认识焦虑,缺乏明晰的应对措施

　　部分领导干部对待网络的态度以及参与网络互动的情况与民众的期待不相适应有些领导干部甚至表现出不同程度的“网络焦虑”情绪,主要表现为被网络世界边缘化的危机感焦虑,面对网络上的批评和指责的委屈感焦虑,遇到突发性事件特别是重大公共危机事件时的危机感焦虑。尤其在发生公共危机的时候领导干部在面对“行政问责风暴”的同时还要面对民众铺天盖地的“网络问责风暴”,进一步加重领导干部的焦虑情绪。而一旦网络舆论风暴爆发一些地方又不能正确对待并妥当处理网络舆论,施以“封、堵、压、谎”不但于事无补反而容易加深政民之间的隔阂,加剧政府危机管理的难度。

　　2.在体制上传统应急管理体制在应对自然灾害等公共危机有效有力,而在应对网络公共危机时却显苍白

　　社会性公共危机的诱因复杂、涉及面广传统应急管理模式往往是保守式、关门式决策只注重应对现实问题忽视、缺乏舆论引导尤其是网络舆论和信息公开与社会性公共危机的生成、发酵和消解在机制上不相适应。而无论是面临自然性灾害或是社会性公共危机舆论引导及信息公开都是突发事件应急处置中一个非常关键的环节。如果对此处置不当则容易引发社会潜在矛盾的连锁反应进而成为政府危机、社会危机。例如汶川地震发生后前期舆论引导工作做得不够到位短期内网上各种谣言四起面对网上流传广泛的各种地震预测不到位的原因,政府相关部门也没有给出很好的解释造成很多人对专家和政府部门的质疑和不信任。

　　3.在载体上,政府应急管理体系尚缺乏与网络媒体相匹配的应急管理网络平台

　　目前各级政府应急管理体系已经建立了大量的电子政务应用系统并作为决策系统的组成而发挥着重要作用但是缺乏一个面向公众的应急管理和舆论管理机制尤其是没有建立起与网络媒体相匹配的反应、互动、决策机制。虽然在现有网络管理体制下能够总体保证舆论的方向正确但是基于互联网的自媒体特性,公民话语空间延伸网络舆论不断影响着社会公共事件的进程特别是在公共危机事件中,事件的突发性、不确定性、社会性、扩散性、危害性从根本上吸引着公众注意力使得政府在运作体制内有必要建立专门的网络应急管理监测、对话与传播载体。

　　(二)政府门户网站是政府公共危机管理的新平台

　　政府门户网站作为政府在互联网上发布政务信息、提供网上服务、集纳社情民意、接受公众监督的官方网站,同时也是政府开展危机管理的新平台和舆论阵地具有任何媒体都替代不了的作用。其优势在于以下几个方面。

　　1.权威性

　　互联网因其言论自由性和任意性,既是海量信息的来源,也是谣言的集散地。在重大的社会突发性事件面前,“信息焦虑”是大多数人的自然反应只有通过权威、及时、准确的报道才能有效遏止谣言与恐慌。政府门户网站是各级政府在互联网上建立的政府信息发布平台和公众服务平台,信息来源优势和公众信任度是其他媒体不能比拟的。

　　2.及时性

　　相比传统媒体的发布周期,政府网站能够在政府体系内快速传达权威声音。当威胁到公共利益的事件发生时,一些人往往以讹传讹导致社会秩序的混乱。而在这种情况下人们总是更信任政府的信息,只有政府出面及时发布权威信息,才能避免流言的产生和传播。2008年四川汶川地震的当天下午成都市人民政府网站实时发布市政府公告之后的两个月时间里登载抗震救灾、灾后重建信息条,同时聚合了成都日报等传统媒体涵盖本地及邻近地区的灾情、抗震救灾、灾后重建举措和进展等详实信息。成都市人民政府网站为公布政府应对措施,减少市民恐慌维护社会稳定和秩序起到了积极作用。

　　3.互动性

　　作为一个交互平台政府门户网站并不单纯地起信息发布作用更是了解民情民意、疏通民意、传递民声的互动平台能有效弥补传统媒体在政府公共危机管理中响应滞后、方式单一、传播单向等不足。四川汶川地震发生后,四川省人民政府网站约请心理专家及民政厅副厅长分别做客网站就“如何进行心理援助”“抗震救灾民政在行动”等话题和网友进行在线访谈迅速开通网络寻人等服务广泛征集群众对抗震救灾和重建家园的建议、意见,为政府决策提供参考搭起了一座政府和群众之间积极沟通的桥梁。

　　4.持久性

　　较之传统纸媒的媒介传播优势政府门户网站在信息的丰富度、纵深度和长期性上具有不可比拟的优势。各级各地政府门户网站专题介绍有关防震、抗震、救灾的科学知识及卫生防疫等常识增强了公众的抗灾自救能力提供灾区最新天气预报、余震情况通报、各医院收治地震伤员查询、网络寻亲问友等便民服务。对于历史信息,公众也可以在政府门户网站上方便地查阅。

　　二、政府门户网站在公共危机管理中的地位与作用

　　(一)危机潜伏期的预警平台

　　互联网的隐匿性使得越来越多的人在网上表达观点、宣泄情绪、彰显个性、传播信息。社会生活中的不良情绪和错误主张在网上加以放大,很容易成为社会矛盾的催化剂和倍增器。特别是在自然灾害等公共安全突发事件中,大众的神经格外敏感、脆弱。

　　汶川大地震震惊中外,巨大的自然灾害之后大众的神经格外敏感、脆弱很容易产生和传播一些不实言论。成都市政府门户网站小时关注着网络上的一切动静实时监测有关信息。在汶川大地震之后的几天,“都江堰的化工厂爆炸地下水被污染”等谣言最先出现在网络接着群众误解、恐慌和抢水的信息也开始在网络传播。成都市政府门户网站运维人员立即整理相关网络信息上报应急指挥中心进行预警,并根据应急中心意见迅速在政府门户网站上发布正确的信息予以澄清。这对于凝聚人心、稳定社会秩序、避免地震次生危机产生了积极作用。

　　事实上互联网上一些“原汁原味”的信息往往能够反映出公共危机的苗头和隐患。例如出租车罢运事件中网上早现端倪的出租车司机要“把事情闹大才能得到解决”的“闹决论”“三鹿奶粉事件”爆发前两个月国家质量监督检验检疫总局网站上信息清晰的投诉留言,很大程度上都是因为信息没有及时采集和迅速进入决策流程,从而导致了公共危机事件的发生。

　　政府门户网站是一个信息畅通的网络平台政府对于集中反映出的社会问题特别是热点问题和突发公共事件,应及时通过政府门户网站进行公开和说明避免因对热点问题的无知和忽视而延误管理良机进而引爆互联网舆论火山、造成被动工作局面。

　　(二)危机初发期的疏导平台

　　在突发公共事件发生后,正常的社会秩序遭到破坏公众心理承受能力降低很容易因各种谣言陷入恐慌甚至可能引起骚乱增加了应对突发事件的难度。因此在突发事件应对中,政府应以政府门户网站为平台,及时、充分、准确地公开突发事件的相关信息最大程度挤压谣言空间通过及时的信息公开化解公共事件危机树立政府权威。

　　网络传播速度快、范围广且具有放大效应。在互联网时代,任何试图将一个突发性事件的知晓范围控制在一个限度内的做法都是徒劳无益、得不偿失的。事实证明传统的“管制型”理念已经不能适应网络时代危机管理的要求重视并广纳网络民意,由“管制型”转向“服务型”及时、公开、透明地发布权威信息是政府应对突发性公共事件的必然选择。

　　汶川大地震发生后，外界因一时无法获得震中区域灾情而万分焦急，阿坝州政府门户网站第一时间向外界发布了第一手的灾区信息，为营救工作赢取了宝贵的资讯和时间。成都市政府门户网站在第一时间入驻该市应急联动指挥中心,实时跟进抗震救灾的最新进度。全国各级政府门户网站也纷纷建立抗震救灾专题,有力、有序、有效地发挥抗震救灾网络平台功能,及时、充分、透明地进行信息发布,掌握了话语权,凝聚了民心赢得了国际社会的广泛赞誉。

　　(三)危机发展期的沟通平台

　　危机沟通是公共危机管理的基础性手段。有效的沟通机制在政府危机管理过程中发挥着十分重要的作用。明智、及时地进行信息沟通即使不能防止危机的发生,也可以控制危机及其影响可以防止信息的误传和谣言的传播起到稳定民心和警示、教育、监督等多种作用。

　　汶川大地震发生之后,有关发生余震、房屋安全、卫生防疫、饮水安全等谣言信息不断扩散,并有继续蔓延扩大的趋势对抗震救援工作和社会稳定构成极大的威胁。在此期间成都市政府门户网站在实时发布有关防疫、房屋安全等民生信息的同时开设市民话题、直播访谈供市民发布意见和建议,对舆论导向的正面引导起到了积极作用。此外对公众反映较为集中的收养地震孤儿、抗震救灾建议等问题及灾情举报等情况及时整理报送指挥中心处理充分发挥了网站作为政府与公众之间的桥梁作用。

　　网络时代对政府管理的效能提出了空前的挑战，尤其是一些公共危机的事件处理,反应不及时、效率低下、错误应对往往会加重危机的程度和激化矛盾。基于政府门户网站的危机沟通应遵循及时、公开、担当的原则。要正视危机的存在尊重公众权益、承担社会责任。尊重公众，不回避，主动表明处理问题的立场和态度，及时向公众做出相应的解释，实事求是地公开事件真相和处理进度,是网络时代应对公共危机的重要原则。不信口开河,不隐瞒真相,及时准确地公布事件的相关信息，会有助于危机的处理和化解;任何隐瞒和说谎的企图都会招来更为严重的后果，甚至衍生出新的危机。勇于承担责任,争取公众的信任和理解，培育危机处理的理解基础与和谐氛围,是责任政府最基本的担当。

　　(四)危机消弥期的稳定平台

　　进入突发公共危机的消弥期，如何避免危机升级或衍生危机，消除危机带来的不利影响。维持社会稳定，抚慰公众心态，这是危机管理的重点内容。在危机消弥期，既有对已经过去的危机处理的反思和总结,也有对未来危机管理的准备和预设。因此,发挥政府门户网站优势,有针对性地对公众进行关联资讯的传播和舆论引导从而提高公众抵御和应对危机事件的能力。

　　在汶川大地震由抗震救灾转入灾后重建的阶段,成都市政府门户网站将“抗震救灾”专题主题及时调整为“抗震救灾重建家园”。着力构建统一、规范的救灾款物网上公布平台使全社会及时了解救灾款物的需求信息募捐方式和使用情况,起到稳定民心、促进善后工作顺利进行的良好作用着重增强有关重建家园方面的各类信息为引导舆论走向、宣传重建政策、恢复正常的生产生活秩序起到了积极作用。

　　此外，危机过后，公众会对政府的危机处理工作形成自己的意见，其中不乏有价值的信息。借助政府门户网站建立网络民意反馈机制,强化政府与公众之间双向良性的互动,也会对稳定民心、提高政府危机管理能力起到积极作用。网络信息的重复性传播特点使得危机延续的时间加长,政府必须在危机结束后的较长一段时间内,仍继续关注、监测网络上关于危机事件的报道和民意反馈。

　　三、如何发挥政府门户网站在公共危机管理中的作用

　　政府应对网络时代公共危机的能力缺失,实质上是在一个媒介多元化、舆论多元化环境下政府责任意识、民主意识、服务意识和决策能力以及相应的管理机制和技术手段的缺失或不健全造成的。因此，最核心的是转变观念，加强体制建设，建立有效平台。对于政府自身行为失当引起的群众意见和公共危机，更要转变观念。不能以谎辟谣，不能强行压制网络舆论;应该坚持正确原则,敢于自我批评，承担责任，正确处理，及时并深度信息公开,正确引导网络舆论,这样才能真正取信于民,有效化解危机。

　　(一)建立政府门户网站的危机管理运维机制

　　将政府门户网站纳入应急管理体系。权威、及时、畅通的信息发布和政民沟通是社会应急预案中的关键性机制。政府门户网站应该全面纳入公共危机决策网络治理体系,成为各级政府应急管理体系的重要组成部分。要实现政府门户网站与应急管理体系电子政务应用的全面对接形成连通各级政府部门,下沉延伸至街道、社区的群防群控网络体系要建立网络舆情监测搜集和民意交互机制在海量的互联网信息中去伪存真搜集舆情热点,为政府决策提供参考为及早开展舆论引导工作做好准备要建立社情民意的网络表达机制针对集中反映的社情民意特别是热点问题和突发公共事件,及时进行说明、阐释、评析和引导疏通网络民意实现政府与公众之间良性互动。危机管理越来越成为一种常态管理政府门户网站应该制定自身应急预案在危机的各个阶段发挥作用。

　　(二)建立政府门户网站日常运维专业团队

要建立一支强有力的专业运维团队,健全与之相适应的团队培训和管理机制。政府网站建设是一门交叉学科，具有跨行业管理的特性;横跨政治、传媒和信息技术等多个行业。因此，网站运维者必须具备高度的政治素养和业务能力。要注重对人才队伍的日常培养工作积极研究政府治理、信息传媒、电子政务、公共服务及政府门户网站发展的新理念、新趋势紧紧围绕各级政府中心任务开展工作。政府门户网站与政府各部门的业务工作紧密联系，必须建立起完备的政府门户网站绩效评估体系，并将其纳入政府内部的目标管理考评,以解决政府门户网站日常运维中的制度保障和发展动力问题，建立起一支以政府门户网站策划编辑团队为主的全网和子站运维团队。只有建立了一支高素质的综合运维团队和完备的组织考核体系,才能发挥政府门户网站在应急管理各个时期的重要作用。

（求是理论网政治频道行政管理栏目2011年11月17日 来源：中国电子商务研究中心李金兆,董亮,徐忠波 ）