人大机关公文处理漫谈---关于人大机关公文处理的讲课提纲

浙江省人大常委会办公厅  何新国
8 W2 e/ d, `  y/ I$ ?: Q  o
5 V3 L# c0 K8 X* ^5 o+ ]. Y  _　　一、依据
　　当前机关公文处理的依据主要有：
　　一是国务院发布的《国家行政机关公文处理办法》（国发[2000]23号， 2000年8月24日印发，2001年1月1日起实施），共九章五十七条。
　　二是中央办公厅发布的《中国共产党机关公文处理条例》（中办发[1996]14号，1996年5月3日印发，发布之日起实施），共十二章四十条。
8 ]' ?- [# @$ f0 @/ w　　三是全国人大常委会办公厅发布的《人大机关公文处理办法》（常办秘字[2000]197号，2000年11月15日印发，2001年1月1日起实施），共七章十六条。
& R( F1 r! a/ I　　关于这三个规范性文件。第一，制定时间有先后。早在1951年9月29日，中央人民政府政务院就颁布了《公文处理暂行办法》。而到了1989年4月25日，中央办公厅才发布《中国共产党各级领导机关文件处理条例（试行）》。至于《人大机关公文处理办法(试行)》则是1998年2月6日由全国人大常委会办公厅印发。第二，在实践中不断发展并相互借鉴。我们今天看到的三家公文处理规范性文件最新版本，都经过了一个不断修改完善的过程。在这个过程中，国务院《办法》与中办《条例》是相互借鉴的，《条例》借鉴《办法》，《办法》后来也借鉴《条例》。至于人大《办法》，全国人大常委会办公厅在《关于印发〈办法〉的通知》里开宗明义地指出，印发《办法》的依据是《国家行政机关公文处理办法》。随着实践的不断发展，根据过去的经验，一般是7到10年要修改一次。第三，国务院办法与中办条例具体规定有一些差异。一是公文用纸不同。党的机关公文采用16K型纸(长260毫米、宽184毫米)或A4型纸(长297毫米、宽210毫米)，实际上用的是16K纸；行政机关公文采用国际标准A4型纸；二是所用字号不同。党的机关公文排印字号为4号仿宋体，印发机关前和印发日期后均空半格；行政机关公文排印字号为3号仿宋体，印发机关与成文日期左右各空1格；三是标识名称不同。党的机关公文叫“版头”、“印发传达范围”；行政机关公文叫“发文机关标识”、“附注”；四是联合发文形式不同。党的机关公文用主办单位版头或各联署单位专制版头；行政机关公文用各联署单位专制发文机关标识；五是保密期限标识不同。党的机关公文密级标识在首页左上角；行政机关公文密级标识在版心右上角；六是成文日期标注不同。党的机关公文用阿拉伯数字标注；行政机关公文用汉字标注；七是落款署名方式不同。党的机关公文成文日期前的落款处均应署发文机关名称；行政机关公文单一或两个机关联合制发的公文，在落款处不署发文机关名称，仅在成文日期上加盖发文机关印章即可，有的则只在成文日期上加盖行政首长个人印章。这些差异客观存在，到了地方上见仁见智、公文处理总显得不够规范也就不奇怪了。因此，学术界也有人呼吁要一致起来。
　　我觉得，国务院的办法起步早、时间长、层次高、不断完善、与世界接轨，因此具有很高的权威性。这就不难理解为什么全国人大常委会办公厅在制定人大机关公文处理办法时要以国务院的办法为基础。实际上，中央国家机关、地方各级党委人大政府在制定各自公文处理办法时也都是以国务院的办法和中办的条例为蓝本。包括浙江省人大机关公文处理规定也是这样产生的。因此，我认为，在人大机关从事公文处理，首先要下功夫吃透国务院的办法和中办的条例精神，这样才会有一个比较好的基础。当然我们学习这三个规范性文件，重点在于掌握公文处理的主要内涵、基本原则、总体要求，而不可简单地拘泥套用。因为这三个办法条例虽然兼顾到了地方，但主要还是从中央国家机关出发的。国家权力机关的性质、地位和作用决定了人大工作的性质、内容、特点，人大工作的性质、内容、特点又决定了人大机关公文及公文处理的个性特点。因此人大机关公文处理具有自身的复杂性，必须坚持从实际出发。
　　二、现状
　　人大机关公文处理的历史与现状，归纳起来有这么几个问题：
0 Y, O1 l! ~) q0 {+ H　　第一，长期以来人大机关公文处理，主要是参照党政机关公文处理办法进行操作。一方面，县级以上地方人大设立常委会时间比较短，另一方面，人大机关的领导同志很多是从党政机关转岗过来的。所以，人大机关过去不仅参照党政机关公文处理的具体做法，而且学习借鉴党政机关公文处理的经验并逐步规范化制度化。
　　第二，人大机关日常文件除了工作文件之外还有大量的会议文件。“三会”都有很多文件需要处理，这方面工作量也是很大的，而且也有一个规范化制度化的问题。会议文件与工作文件是相互关联、交叉、转化的关系。比如说，常委会审议通过的地方性法规、人事任免事项，会后都要制作公文予以印发；有的地方年度工作要点、专项报告的审议意见等都是常委会审议通过的，会后也要制作公文予以印发。这些都是会议文件向工作文件转化的例证。
; n! v4 ]  s- G' p" l& C0 }　　第三，人大机关层次多、发文主体多、情况相对比较复杂。以省人大为例，人大有常设机构即常委会，还有专门机构即专门委员会；常委会下面有工作机构即工作委员会和综合办事机构即办公厅、研究室，专门委员会下面分别设有办事机构即办公室；工作委员会、办公厅、研究室下面也都设有职能处室。其中，还有工委与专委合署等等。如果不是在人大机关工作，确实不容易搞得很清楚。人大机关层次多，对应的是发文主体多。以省人大为例，发文主体就包括常委会、常委会党组，7个专门委员会、8个工作委员会，办公厅、研究室、信访办，机关党组、机关党委，初步估算就有22个，相应地要制作22种文件红头备用。这无疑增加了人大机关公文处理的复杂性，因此要熟悉掌握这方面的情况是有一定难度的。比较起来，党委、政府就要简单得多。比如，省委省政府发文主体都只有两个，即省政府、省政府办公厅，省委、省委办公厅。发文主体如此之多，有时难保发文有序进行。我曾经有一个设想，考虑到常委会及其党组、专门委员会每年行文数量不多，工作委员会尽量不要对外行文，机关日常工作对外行文尽可能走办公厅这条通道，从而使省人大机关所有公文在一个口子进出。这样做便于把关、便于统一管理。
　　第四，人大机关公文常用文种较少、格式简化、内容广泛、法律性强。党的机关公文有14种，国家行政机关公文有13种，人大机关公文有14文种（公告，决议，决定，法、条例、规则、实施办法，议案，建议、批评和意见，请示，批复，报告，通知，通报，函，意见，会议纪要），加起来总共是41种，除掉重复的部分，大概还有19种。我在人大机关工作将近20年，而且主要从事公文处理和文稿写作。说实在的，不要说这19种，就是上述人大机关14种文种很多都没有写过，其实常用的文种并不多。而且，人大机关公文在格式方面也简单一些，譬如，秘密等级、保密期限、紧急程度等等在实际公文处理过程中都很少用到。
　　第五，多数人不关注公文处理情况。以省人大机关为例子，有一个见怪不怪的现象，那就是有的同志在人大机关工作十几年，始终不熟悉甚至不了解公文的基本规范和运转处理程序。这种人如果来办文，你就得耐心费力地为他讲解公文流程。因为他们不感兴趣，所以就采取事不关己高高挂起的态度，在公文处理方面完全依赖办文职能处室的工作，从而增加了办文职能处室的工作量。这直接影响到机关公文处理的有序进行和规范化建设。从机关办文职能处室角度讲，既然无法要求机关全体同志都能够熟练地掌握公文处理知识和方法，那就只好自己在这方面多下功夫。
6 ^6 A) l, x+ q. F# i/ s　　三、关系
　　（一）人大机关公文管理机构。负责公文处理，协调和指导本机关各处室的公文处理工作，秘书处比较合适。但是，浙江省人大由于历史传统的关系，至今仍然放在综合处。
) W/ k! i. m& `1 V; r; ~" z　　（二）人大机关公文处理工作特点。与党政机关相比，人大机关公文既有共性，又有鲜明的个性。人大机关公文处理工作的特点：
1 r% ?5 S% m' w! ?　　一是广泛性。党政机关的公文，一般只针对其上下级机关或有关的组织、团体和单位，很少针对个人。人大机关的公文不但可以对上下级人大机关和“一府两院”以及有关单位，而且还可以对特定的个人，比如直接通知人大代表和人大常委会组成人员。
　　二是告知性。由于人大及其常委会同下级人大及其常委会之间不是领导关系，而是工作指导关系，同“一府两院”是监督关系，所以人大形成的公文，很少有指示性、指令性公文，多数是告知性的公文。
　　三是强制性。人大及其常委会通过的决议决定等规范性文件，都具有法律的强制性，一旦通过并公布实施，就具有法律效力，本行政区域内的一切团体、政党、单位和个人，都必须遵照执行。
　　（三）人大机关行文制度。
" h1 Q& S5 I. i- Y: i　　1、行文条件。人大机关行文的必要条件是：①要有认真严肃的工作态度。②确有需要解决的问题。③行文要符合客观规律。
% \# e9 m0 u! K  R( [+ k( V% A' u+ O　　2、行文关系。人大机关可以有三种行文关系。
+ Z7 |7 W$ g' n! u. |　　下行文。一般有三种情形：①逐级行文。一般行文只对直接的下一级，与再下一级单位无关。②多级行文。高级党政领导机关采取同时直接发到所属几级组织的办法，目的是免除层层转发的环节，以提高时效。③直贯到底行文。高一级人大机关根据需要可以把文件一下子发到最基层的组织或直达人大代表，需要全社会周知的某些文件还可以采取登报等形式，直接与广大人民群众见面。
　　上行文。人大机关的上行文，主要是请示问题、汇报工作。“请示问题，应当一事一文，不得在非请示公文中夹带请示事项。不得越级请示或者多头请示”。这说明，人大机关的上行文一般只适用逐级行文的办法，不能越级行文。在特殊情况下，人大机关“必须越级请示时”也可以使用上行文，但“应当抄送被越过的上级机关”。同时，“向领导请示问题的公文，除特殊情况外，一般应当送办公厅（室）文秘部门按规定程序办理，不应直接送领导本人”。
　　平行文。向相互间没有隶属关系的机关、部门之间的行文就是平行文。人大机关同本级的党政军机关、团体、工矿企业、事业单位，也不管是什么行政区域，相互间如果有问题要解决，都可以直接行文。只是相互间一般不能发指令性文件，也不能互相请示、汇报、报告，双方应是一种平等身份。平行文的口气应当是协商，并有必要的礼貌。
# _  D0 R& I) H: I　　3、行文原则。
　　（1）不多发文件。行文必须本着精简、有效的原则，从实际情况出发，严格控制数量和范围，可发可不发的坚决不发。
7 J/ p+ e2 D; n; A7 r　　（2）不要轻易越级行文。在一般情况下，都应当按系统行文，必须越级行文时，应当抄报越过的隶属机关。
　　（3）不要重复行文。①同样的文件，或者基本上是一样的文件，如果已经发过，就不要再发。②同样的文件如果已发给一个部门办理，就不要同时再发给另一个部门办理。
　　（4）不要违反常规秩序。①不是隶属关系的不要以隶属关系的身份行文。根据党章的规定，党组只是对上级党委负责，它并不是一级党委，因此不宜用人大常委会党组的名义向下行文。②不要党政不分。人大的专门委员会既是人大的工作机构，也是常委会的工作机构，在人代会闭会期间接受常委会的领导，不是一个独立的工作机构，因此不宜直接向党委报告工作，也不能单独对外发指示。同样，上级党委也不宜直接向人大专门委员会发指示。
　　（5）行文应有主次。发文件应有主送部门。请示性或要求对方办理答复的文件，主送部门一般只应有一个，以便受文方面处理。除了主送部门，对其他有关部门可以作为抄送关系行文。抄送部门同样不应过多，因为抄送部门一般不负责处理，只起了解情况和协助贯彻执行的作用，多了只会增加领导同志和文书处理工作部门的负担。同时还要注意，向上级机关的请示，不要同时抄送下级机关；向下发的重要文件，可以抄送直接上级机关。
$ e6 d& U7 e: h- b　　（6）尽量少用联名行文。实际工作中，联合行文只适用于同一系统内的同级机关和不同系统中地位或级别相当的机关之间，且联合行文的“单位不宜过多”。由于上下级机关之间存在着领导与被领导或指导与被指导的关系，故而上下级机关之间不能联合行文。一般情况下最好不用或尽量少用联合行文的方式。
' H/ T; m* U% t' ?: }$ N　　四、文种
6 n" A- [  Z/ a7 a1 \' _& b　　党的机关公文有14种，国家行政机关公文有13种，加起来是27种。其中有9个是相同的（决定、意见、通知、通报、请求、报告、批复、函、会议纪要），不同的也有9个（公报、指示、决议、条例、规定等5个属于党的机关，命令[令]、议案、通告、公告等4个属于国家行政机关），公文学界一般把这18个文种称为法定公文。人大机关公文有14个（公告，决议，决定，法、条例、规则、实施办法，议案，建议、批评和意见，请示，批复，报告，通知，通报，函，意见，会议纪要），其中法、实施办法和建议、批评、意见等两个文种为人大机关所独有，这就是人大机关文种与党政机关文种的不同之处。
　　不同文种的含义，可以参考国务院办法、中办条例、全国人大常委会办公厅办法等规范性文件。这里结合实际重点讲几个问题。
# F* }, y/ @! f% f$ q　　第一，关于人大机关特有的两个文种。先说法、条例、实施办法。在文书学上可以广义地把它们理解为公文。但是从法理学的角度审视，法、条例、实施办法等，属立法机关的立法范畴，无论是在制发程序、制作技术还是施行效力方面，均较一般狭义类机关公文有很大不同。有鉴于此，《国家行政机关公文处理办法》《中国人民解放军机关公文处理条例》都将属于立法范畴的行政（军事）法规、规章排除在机关公文处理制度之外，而另行制定其他规定。如国务院专门制定了《行政法规制定程序条例》和《规章制定程序条例》。事实上，对于法、条例、实施办法等“公文”的创制，全国人大专门有《立法法》予以调整和规范，对有立法权的地方人大对制定和批准“条例”（含地方性法规、自治条例和单行条例）也专门作出了规定。而且，法、条例、实施办法在制作程序上与《人大机关公文处理办法》第五章的“公文办理”程序相脱节的，因为“公文办理”一章仅规定了狭义类机关公文的发文程序。更为主要的是，法、条例、实施办法独立性不强，在公布时必须与“国家主席令”、“公告”等组合使用才能生效。再看代表建议、批评和意见。首先，从机关公文形成主体的角度看，机关公文形成的主体必须是机关法人，机关公文必须具备符合国家标准规定的体式。就单个人大代表而言，他仅是国家权力机关的一名组成人员，并不具备机关法人资格。人大代表向人大及其常委会提出建议、批评和意见，并不意味着代表了人大机关法人的意图。其次，从标准化的角度看，有关机关公文格式的国家标准，对公文的组成要素有严格的规范化要求，即一件公文必须由发文机关标识（发文版头）、公文生效标识（印章）、版记等区别于其他类型文书的特定标志。人大代表提出的建议、批评和意见所形成的书面材料，显然不符合上述规范。第三，从发文程序看，《人大机关公文处理办法》第五章规定了人大机关的发文程序，即包括起草、校核、审签、登记、印制和分发等环节。作为公文形成主体的人大代表，在制发“建议、批评和意见”时，难以按照上述程序进行操作。
　　第二，决议与决定的异同。决议和决定是机关和组织对于某些重大问题或重大工作事项所作出的决定性意见或者采取的措施，均属于决策性文件。其相同之处有四：首先，从行文关系看，它们都是下行文，制发机关必须是权力机关或领导机关。其次，从行文内容看，它们都带有决策性质，具有较强的指令性。第三，从行文格式看，人大作出的决议、决定，其标题下面都加题注（用括号写明于什么日期、经过什么会议通过），正文前都没有主送单位。第四，从行文程序看，都要经过按一定程序召开的组织成员会议、代表会议或代表大会集体讨论和表决通过。其不同之处有三：一是决策内容不同。“决议”决策的层次较高，决策的问题涉及到贯彻执行党的路线、方针、政策和有关重要法律、法规方面的大事，涉及到比较长远重大的有关全局的原则性问题，因而都是带有宏观性、战略性和指导性的。“决定”是人大常委会日常工作性文件，涉及的内容比较单一、具体，主要是对人大和“一府两院”日常工作中的某些重大行动、重要问题所作出的决策、规范和安排，处置性和针对性较强。“决议”的内容重在统一思想和认识，旨在加强宏观和战略指导；“决定”的内容重在行动，旨在安排落实。二是适用范围不同。决议适用的范围相对来说比较集中，决定适用的范围比较宽泛。决议受决策的内容所决定，又是在重要会议上作出的，而每次会议一般又在特定的时间举行。决定所适用的范围涉及人大工作的各个方面，有关于机构设置、人事安排的决定，有政策性、法规性的决定，有关于某项重大工作安排的决定，有关于某个重大问题处理的决定，有关于某个重大事项、某个具体工作的决定，等等。三是行文用语不同。决议正文以会议作为第三人称进行叙述，多用“会议听取了……、审议了……、会议指出、会议认为、会议强调、会议要求、会议号召”等惯用语引起下文；而决定常在理由和内容两部分之间用“为此，特作如下决定”之类的惯用语过渡。“决议”是以会议名义发布的，而“决定”是以机关名义发布的。目前，浙江省人大根据实际内容，将决议决定分为两类：一是批准类。这类决议决定内容较为简明，起草工作简易，一般不组织专门的起草班子，可按照常规任务分工进行。二是重大事项类。这类决议决定主要针对某一方面的重大事项，起草工作要求较高。宜建立主任会议领导，秘书长办公会议协调，专工委和办公厅、研究室共同参与的起草工作机制。根据常委会年度工作计划，由承担组织实施任务的专工委牵头，抽调办公厅、研究室有关同志参加，组成起草工作班子负责起草。在起草过程中，专工委侧重内容和专业，办公厅和研究室侧重文体和文字，相互支持配合，取长补短，共同把决议决定起草好。决议决定如何发文？如果决议决定事关全局，需要全社会知晓，面向广大人民群众，登报是最好的公布方式。因为这些决议具有普适性，属于普发性文件，一经登报，问题就解决了，如果再去发文，则不仅行文对象很难确定，而且有画蛇添足之嫌。譬如，人代会作出的各项决议，就是这样处理的。以此类推，常委会作出的决议决定，如果涉及面非常广，面向全社会和广大人民群众，登报之后也不需要再去发文。如果是就具体事项作出的决议决定，则登报之后可以根据情况再行发文。如省人大常委会批准杭州、宁波法规的决定，接受有关人员辞职的决定，就某方面工作作出的决定，等等。
　　第三，关于审议意见。过去人们对审议意见的性质作用进行过广泛的探讨，但认识很不一致，做法也千差万别。省八届、九届人大期间的审议意见主要根据常委会简报整理而成，由秘书长签发，用办公厅函件送交“一府两院”办理。“一府两院”届时会有一个类似答复性质的材料即办理情况过来。这时的审议意见以说理为主、内容比较空洞，很少明确具体措施、没有强制性要求，审议意见处理基本上停留在办事机构之间文来文往。监督法出台之后，审议意见有了新的规定，但问题没有彻底解决好，各地的理解和做法还是没有一个准则。省十届人大常委会把“一府两院”报告分为只听取不审议、虽听取又审议但不出审议意见、既听取又审议而提出审议意见且要求整改落实等三大类型，每年围绕重点工作提出2到3个审议意见（具体可操作），以常委会文件交办，明确整改落实等具体要求，并进行跟踪监督，务求实效。也就是说，上一届省人大采取的是少而精的策略。而省十一届人大常委会在审议意见问题上改变了思路，凡是听取“一府两院”报告都要提出审议意见，因此必须在审议意见处理落实要求方面加以区分。常委会提出的审议意见一般包括会议审议情况、对专项工作总体评价、指出存在问题、提出意见建议、要求处理落实等五个方面内容。在实际工作中，会议审议情况、工作总体评价、存在具体问题等方面内容的写法较为统一和明确，审议意见的主要差别在于所提意见建议和研究处理要求的不同。据此，将审议意见分成以下四种情形：（一）研究参考类。这类审议意见所提出的意见建议一般较为原则，或者主要针对全局工作，可采取附常委会会议相关简报、专题调研报告的方式，交由报告机关研究处理。（二）研究办理类。这类审议意见所提出的意见建议一般既有原则性的要求，也有具体的工作要求，需在综合常委会组成人员审议发言、专题调研报告的基础上形成，交由报告机关研究处理。（三）整改落实类。这类审议意见所提出的意见建议较上一类更为明确具体，在交由送报告机关研究处理时，还明确规定向省人大常委会反馈整改情况的形式和时限。（四）跟踪督查类。这类审议意见，是在明确要求反馈整改落实情况的同时，还要于次年由相关专门委员会对整改落实情况进行专项跟踪监督。在具体工作中，审议意见到底采取上述哪种情形，常委会是否听取或审议整改情况报告，以及是否对审议意见整改落实情况进行满意度测评等等，都由有关专工委在向主任会议汇报专项监督工作方案时提出建议，最后由主任会议讨论决定。审议意见一般由有关专工委负责起草，办公厅审核把关，秘书长办公会议研究修改，在常委会会议结束之后的一个星期内召开主任会议研究通过。省十届人大常委会期间以常委会文件交办，标题是关于×××报告（工作、情况）的审议意见，抬头是省人民政府、省高级人民法院、省人民检察院，正文就是审议意见的主体部分，落款是浙江省人大常委会及时间。省十一届人大常委会期间以办公厅文件交办，办公厅文件的标题是关于印送××审议意见的通知，抬头主送省政府办公厅或者省法院、省检察院，落款是省人大常委会办公厅及时间，办公厅文件后面即独立的审议意见（标题是关于×××报告[工作、情况]的审议意见，标题下面加题注即主任会议通过的时间）。审议意见是否独立成为一个文种？如果以常委会文件交办，审议意见作为人大机关的一个文种势在必行。如果以办公厅文件交办，则审议意见缺乏独立性，作为文种显得没有那么迫切。当然，关于审议意见的起草、成文、通过、交办等等，全国各地各级人大机关的做法都不相同。我认为，只要道理上讲得通，符合公文处理的一般原则精神，都是可以的。
# E2 M  a, S2 f8 _& x0 G　　第四，关于文种的确定和使用。这里总结归纳四条：一是必须按照公文管理办法的统一规定使用，不能乱起名称。也就是说，实践中所使用的文种都是有依据的，不能随意确立文种，文种的确立必须具有权威性，譬如审议意见是否作为一个文种，应该由全国人大常委会办公厅去解决；二是要依据发文机关的权限选用，不可超越职权；三是要依据行文关系加以选用，考虑到与收文机关的组织关系；四是要考虑发文的具体目的与要求。
* y$ L8 ~# k3 ^　　五、格式
　　人大机关的公文，一般由秘密等级和保密期限、紧急程度、发文机关标识、发文字号、签发人、标题、主送机关、正文、附件、发文机关署名、成文日期、印章、主题词、抄送机关、印制版记等部分组成。这里选择几个问题进行重点分析。
! [4 q0 {' v& u; p

游客，如果您要查看本帖隐藏内容请回复

　　第三，尽可能扩大来文受知面。省人大机关的做法，“寄送常委会及其党组、机关党组、主任会议、办公厅的文件，由秘书处（收发室）拆封，区分办件和非办件，非办件根据内容分发，办件登记后交办公厅综合处处理。”要求省人大领导参加会议的通知，全国人大要求省人大配合开展有关工作的通知，也都归口综合处统一处理。这方面的量比较大。综合处提出拟办意见，送办公厅分管领导审签，办公厅分管领导根据情况一般签给办公厅主任，办公厅主任根据情况一般签给秘书长。当然，有的来文办公厅主任就审定签批同意了。有的来文秘书长认为必要，可能还会签给常委会主持日常工作的副主任。这里需要领导根据情况具体把握，很难一句话说死。秘书长既是常委会的组成人员，又是机关行政首长，对上要搞好服务，横向要搞好协调，对下要加强领导，处于中枢的地位，必须及时掌握各方面的信息和情况。具体到来文处理这项工作，要充分考虑秘书长职位的特点和工作要求，需要处理的事项尽可能让秘书长知道。
7 B" P2 x) Z9 Y+ W1 C　　（这是关于人大机关公文处理的讲课提纲，编入时作了删节。）