关于国家惠农政策在基层落实情况的调查与思考

“十五”以来，中央出台了一系列强农惠农政策，采取了一系列改革举措，给农民带来了“真金白银”的实惠，赢得了亿万农民的衷心拥护。如何把国家各项惠农政策(主要指国家发放的各项补贴)真正落实到基层，充分发挥惠农政策在解决“三农”问题的支撑作用，确保农村经济社会稳步健康发展，是摆在当前各级政府面前一个不容忽视的重要课题。

　　一、国家惠农政策在基层实施的基本情况

　　1、对农民补贴的类别繁多。当前，我国实施的惠农补贴涉及农业、林业、畜牧业、渔业、社会保障、计划生育、移民、灾损、农机、日用品、新农村、就业培训等，种类达80多种。以笔者所在县为例，农民享受到的补贴大体可分以下几类：

　　一是农业生产类补贴。包括种粮直接补贴、水稻良种补贴、农资综合直接补贴、油菜良种补贴、农机具购置补贴、生态公益林补贴、退耕还林补贴等。

　　二是社会保障类补贴。包括农业综合(水稻)保险、能繁母猪养殖补助资金、农村合作医疗补助资金、农户住房保险补贴等。

　　三是救灾救助类补贴。主要包括各种救灾、救济类补贴。

　　四是设施建设类补贴。主要包括农村公路建设补贴、农村能源(沼气池)建设财政扶贫补助、农村人饮工程补贴、农网改造补贴等。

　　五是特定群体类补贴。主要包括计生补贴、移民补贴、教育补贴、退伍军人补贴、农村低保及五保补贴等。

　　六是日用商品类补贴。包括国家今年开始实施的“家电下乡”中对农民购买彩电、电冰箱、手机、洗衣机、摩托车、热水器、电脑等指定家电品种的补贴。

　　2、对农民补贴的兑付方式多样。据调查统计，目前国家实施的惠农补贴主要通过以下方式发放：

　　一是通过“一折(卡)通”到户。在落实好补贴对象的基础上，通过农村信用社，将补贴资金直接打进农户个人存折帐户。目前大部分补贴，均通过此种方式发放到户。

　　二是部门审核发放。从村(居)委会→乡镇政府→县直相关部门逐级上报名单，由县直相关主管部门审核后，再直接将资金发放到对象手中。如五保供养、抚恤优待、救灾等资金，通过此种方式发放到户。

　　三是提货直接抵扣。农户向县直主管部门提出申请，然后签订购货合同，在提货时按照扣除补贴金额后的差价款交款提货。如农机具购置补贴通过此种方式发放到户。

　　四是承保机构兑付。保险公司根据承保合同，在勘查现场认定事故损失后，对投保农户予以现金赔付。如农业综合(水稻)保险、能繁母猪保险、农户住房保险均通过此种方式发放到户。五是工程验收报账制。工程开工建设后,项目建设单位先向施工单位预拨一定比例的资金,其余部分根据工程建设进度与质量,经验收合格后,再拨付资金。如农村公路建设补贴、农网改造补贴、沼气池建设补贴等均通过此种方式发放。

　　3、对农民补贴的审核各异。为提高财政资金使用效益,对农民补贴的审核就显得尤为重要。据调查分析，对农民各项补贴的审核呈如下特点：

　　一是购机补贴简单易行。农户只要按照有关规定，到指定的地点购买了规定型号的农机具，就可享受不超过购机价格30%的补贴，并在购货时直接抵扣，操作方便，简单易行。

　　二是按人补贴定位困难。如移民补贴中，按照国发〔2006〕17号规定：后期扶持资金既可发放给移民个人，也可实行项目扶持，还可以采取两者结合的方式，具体方式由地方各级人民政府在充分尊重移民意愿并听取移民村群众意见的基础上确定。但在具体执行过程中，群众意见很难统一。

　　三是按物补贴核准较难。如粮食直补、油菜良种补贴、能繁母猪补贴等，均按照农户的种植面积(饲养头数)进行补贴。但在操作过程中，由于农户分散经营，核实组织难度大、成本高，个别人员以少报多，夸大面积，套取国家补贴资金的现象时有发生。

　　四是报账补贴验收迟缓。如农村公路建设中，其资金80%来源于上级补贴，在执行过程中，要根据工程建设进度与质量,经上级主管部门验收合格后,方可拨付。而要等到工程完工基本已到年底，造成在工程建设最需要资金的时候却没有资金，贻误了工程进度。以笔者所在县为例，按照农村公路建设进度，2008年上级应拨付到位资金4000万元，但到当年第四季度才到位300万元，资金调度异常困难。

　　五是救济补贴难显公允。如在确定农村低保、贫困救助等发放对象时，上面仅有一个大体的评定标准，相关部门把指标下达到乡镇，乡镇再下达到村，相关部门再根据名单进行审核后发放。但特别困难的农户毕竟只是少数，救助对象的确定很难做到绝对公平。同时，各项抚恤、救灾资金下拨的部门不统一，民政、民宗、农业等部门均有资金，评定也只有一个基本的标准，加之时间和数额也不固定，极易造成部分资金很难发放到真正需要的群众手中。

　　4、对农民补贴的作用明显。惠农政策的落实，极大地促进了农业生产发展，为农业增产、农民增收、农村发展奠定了基础。以笔者所在县为例，其作用主要体现在以下几个方面：

　　一是突出了产业取向。随着粮食直补、农机具购置补贴、能繁母猪补贴等各项补贴的落实，调动了农民种粮养猪的积极性，粮食产量稳步增长，生猪存栏总量逐步回升，种养方式由粗放型向节约型转变，由分散型向集中型转变，规模化不断壮大。2008年全县粮食总产量、生猪存栏、大中型农机保有量比上年分别增长7%、5%、11%。

　　二是改善了农村现状。随着农村公路建设补贴、农村沼气池建设补助、农村人饮工程补贴等惠民政策的落实，全县以道路、水利为主的农村基础设施建设加快。目前，已完成全县所有乡镇卫生院、农村中小学D级危房的改造任务;年底将全面完成县到乡公路改造，实现94%的村通公路、65%的村通水泥路;农村电视综合覆盖率达90%以上。

　　三是激活了农村消费。芷江“家电下乡”仅2009年2月份，就销售“下乡”彩电239台、冰箱168台、手机109部、洗衣机86台，实现销售收入逾100余万元。“家电下乡”在直接拉动农村消费方面初显成效。

　　四是提高了农民收入。2008年惠农政策补贴使农民人均增加收入近160元，可转化农民人均纯收入100多元，这一项转移性收入将拉动全县农民增收5个百分点以上，为实现全年农民增收目标奠定了良好基础。

　　五是保障了特困群体生活。2008年以来，按照农村低保平均每人每年519元、五保供养金每人每年1000元的标准发放到户，切实保障了农村困难群众的基本生活。

　　二、国家惠农政策在基层执行过程中存在的主要问题

　　1、多头多次发放，造成部门发放成本和农民领取成本高。由于各项惠农补贴的性质不同，管理的单位也不同，如财政部门负责粮补、退耕还林、能繁母猪、油料、“家电下乡”等补贴，计生部门负责计生奖励补贴，民政部门负责低保、救助补助，卫生部门负责医疗补贴等。各项补贴发放的依据、要求各不相同，自然而然的就形成了“一补一发”，部门多头多次发放、农民多次领取的情况，这就带来了发放成本过高和领取成本不经济的问题。如一季度粮食直补尚未发放完毕，二季度要开始发放农资综合补贴，三季度又要发放水稻良种补贴，这些补贴的发放都要经过政策宣传、打表造册、数据录入、张贴公示、核拨划款等一系列环节，相关部门及乡镇、村组干部常年就在无休止的宣传、发放各种补贴中。特别是山区非粮食主产区，粮食直补一户仅几十元钱。随着农村金融网点的压缩，部分偏远乡镇的农民补贴要到所在片区的中心乡镇农村信用社领取，补贴还不够往返一趟的路费。与此同时，多头管理带来的多头检查，又增加了基层的行政成本。

　　2、经济利益驱使，使得个别优惠政策变相成了某些部门、企业的优惠政策。如新型农村合作医疗在执行过程中，各级政府为了提高农民参合率，不同程度地实行行政干预，增加了乡镇行政工作的难度和成本。这种行政干预，在逼着农民享受国家优惠政策的同时，也挫伤了农户的参合积极性。同时，按照新型农村合作医疗制度的规定，农民看病、报销只能在本乡镇村级医疗点、卫生院、县级定点医疗机构。到上一级医院就医，必须要医院出具转院证明，否则也不予报销。这一规定，忽视了在外务工农民和处于边远贫穷的行政交界地区农户享受政策问题。如笔者所调研的乡镇，辖19个行政村(居委会)，其中有八个行政村距离本镇中心医院20来公里，到周边县的距离才十来公里，农民在医治一般的伤风感冒所花的路费比看病钱还贵，肯定不愿意跑到几十公里以外医治。同时因为生存条件的恶劣，部分边远乡镇有30—40%的农民在外务工，他们生病住院不可能跑回来就医。而在外县看病的，要在规定的时间通过电话在农医办备案，且补偿的比例比较低，直接导致这部分人参合的积极性不高。又如在农机具购置补贴执行过程中，由于国家对享受补贴的农机型号做了具体规定，农户只能到指定的地点购买规定范围内的农机，农户对农机的价格、质量根本无从知晓。这种“暗补”导致购机农户具体享受了多少补贴根本不知道;有的即使享受了补贴，但购机价格仍高于市场价格，真正受惠的是广大农机生产厂家和销售商，农户仍得不到实惠。同时在边远山区县，农户急需购买的小型农机具(如小型耕田机、打谷机)又不属于补贴范围，享受不到国家的补贴。

　　3、由于实际原因，部分补贴问题颇多。

　　一是部分惠农补贴资金到位不及时。由于补贴资金发放工作涉及农户多、工作量大、时间紧，经常出现姓名不符、账号不对等情况，致使农民虽拿到“一折通”，但无法及时取款。此外，按要求，粮食直补、良种补贴和综合直补资金要在6月底发放到农民手中，但此时播种已经结束，农作物正处于生长期，造成农民需要钱买生产资料时，补贴却没有下来，没有达到惠农补贴最佳效果。

　　二是良种补贴促进了优良品种推广，但执行不尽合理。在实际操作中，有些乡镇不是按良种播种面积补贴，而是将良种补贴资金，按税费改革时的计税面积上粮食种植面积发放给农户的，变专惠为普惠，没有发挥出良种补贴应有的作用。同时良种补贴资金发放的时间滞后，如油菜良种补贴，头年种植油菜，要到来年5-6月份才发放，没有起到真正的良补作用。

　　三是补贴对象欠公平，操作程序繁琐。在农村土地流转过程中，经营权发生转移，但承包权并没变化，往往领取补贴款的仍是耕地转出户，真正种粮的农户没有得到补贴，而有地没种粮的农户却得到了补贴。同时，有的农户在计税面积上没有种植粮食作物，而是种植经济作物和其他作物，但是同样得到了粮食补贴。此外，由于粮食补贴政策规定“不得抵扣农业税及附加的尾欠和其他行政性收费”，使得一些纳税尾欠户特别是多年抗税不缴的“钉子户”也能领到粮食补贴款，引起其他农户的不满。

　　四是部分惠农补贴过低，有的后续服务亟待跟进。如生态公益林每年每亩仅补3.5元，而当前每亩林地的租金就达13-15元;油菜良种补贴每亩仅10元;农村低保每人每月仅25-45元，仅为城镇低保的22%，补贴标准太低。同时，农村水利、道路、沼气、农机具等部分惠农政策由于养护责任不落实，缺乏后续投入和维护管理，老化失修严重，难于长期发挥效益，使部分惠农政策大打折扣。

　　五是配套资金过重，增加了农民负担。如以农村水泥硬化通畅工程为例，每公里造价17-18万元，其中上级配套12万元，其余均要由村民自筹，受益群众人均集资约300-500元，占当年农民人均纯收入的20%以上，个别偏远村寨人均集资高达500元以上，超过当年当地农民人均纯收入的40%以上。沼气池建设上级每口配套1200-1500元，农民每口还需自筹1500-2000元，边远山区甚至高达3000多元。六是补贴资金分散，补贴效果不明显。补贴资金集中起来的确是很大一笔资金，但分散到户对农户增收意义不大。如以笔者所在县为例，每年仅通过财政发放的各项补贴就达7000多万元，到每个乡镇也有几百万元，但分散到每个农民头上仅200-300元。同时，近年来随着农资价格的日益上涨，进一步弱化了各项惠农政策对农民的实惠，使得惠农补贴资金对促进粮食生产和改善农业生产条件的作用不明显

　　三、对农民补贴的期待颇多

　　1、建立惠农长效机制。

　　一要强化各项惠农政策。国家要建立财政支农的长效机制，把已经出台的政策切实用足、用好，给农民的各项补助要一分不少的落到实处;对两免一补、良种补贴、农机具补贴、粮食直补等惠农政策，要进一步扩大实施范围和提高补助标准，特别是粮食补贴一定要真正落实到种粮农民的头上，让农民坚信党和政府重视“三农”的政策不会变。

　　二要加强农村产业扶持。各地要结合扶贫开发工作，立足地方资源和市场情况，选择一些重点产业加以扶持和引导。同时，国家应进一步完善有关政策，积极发展多种形式的农村土地、林地合作，鼓励农民以土地、林地承包经营权入股，并以入股、租赁和联营等方式流转土地、林地，不断增加农民收入。

　　三要加强农民技能培训。对现有的培训手段、培训内容、培训载体进行改革，整合培训主体，提高培训的时效性和针对性，切实使农民真正掌握一些实用技术，增强自身“造血”能力。

　　四要丰富群众文化生活。结合新农村建设实际，加快乡镇文化站、村文化图书室等基层文化阵地建设，配套购置图书、文化用品及相关器材，使农民的文化活动有场所、有器材。各级政府要建立专业文艺工作者下基层制度，深入农村开展各种形式的送文化“下乡”活动，帮助指导农村居民自办文化。要加强对农民文化的培训。通过组织培训班、“三下乡”等形式，对村文体组织成员、文艺爱好者进行组织、引导和培养，使农民朋友锄头一挂就能琴棋书画，篮子一放就能吹拉弹唱。要多组织举办一些农民自编自演的活动，让农民既能享受文化，也能参与文化。如在春节、元宵节等节庆日开展适合农民的舞龙狮、锣鼓、秧歌、高跷等传统文艺表演;在农闲时节举办运动会、戏曲和歌曲比赛等农民喜欢的文艺活动;利用党员电化教育设备，组成“电影小分队”，巡回到各村民组进行播放种、养、加工等科教片。做到农民素质教育与农村实用技术培训有机结合，真正使科技、文化、法律、卫生进村入户。

　　2、简化各项补贴名目。国家各项惠农补贴的种类、内部管理职能的分工上有必要来一次重新整合，以达到便民、便管之效。

　　一要整合政策要求。如粮食补贴额度的计算依据应做到省或市州或按农业区域类型为单位统一，不能由县市自行选择，以避免一个地区政策执行之不一。如有的县市以小麦种植面积为依据，有的以小麦、玉米、水稻三种农作物的种植面积为依据，人为的因素较大，容易造成比邻县市农民之间的攀比和抱怨。分项过细、要求各异必然加大基层工作的难度，在实践中难以实行，致使政策要求形同虚设。如在补贴发放的时间要求上，不能分项制定，应该统一发放。对一个地方而言，无论补贴的种类有多少，发放的次数不应超过两次，一般以夏秋两次为宜。

　　二是整合补贴种类。简化合并惠农补贴的类别，使计算依据相同的补贴合并为一种补贴。如粮食直补、农资综合补贴其计算依据相同，对一家一户的农民来说，怎样计算，享受的补贴数额是一致的，农民没有因此而受损，与其分开不如合并;退耕还林的粮食补贴、种苗补贴和现金补贴均以退耕面积为依据，也可合并为一种退耕还林综合补贴。通过对财政补贴的整合，可大大减少补贴的运行成本。另外，能繁母猪补贴中，应考虑一并将种猪纳入其中，同时补贴应随生猪价格的变化而相应提高或降低，最好是在生猪价格开始上涨时就相应提高补贴标准，价格开始下跌时又相应减少补贴，通过补贴风向标的合理调节，避免农户盲目扩大或减少养猪规模，确保生猪价格平稳运行，农户持续受益。

　　三是完善补贴方式。如良种补贴发放应围绕“良种”进行，国家应选择不同类型的县(市)先进行试点，然后总结经验，再全面推广。具体操作程序为：由省、市、县逐级根据区域实际情况，确定良种范围，明确主推品种。政府再对主推品种进行政府采购，然后由农户上报种植计划面积，相关部门再按农户计划面积进行良种发放。如在农机具购置补贴中，国家应进一步放宽享受补贴的农机型号，特别是应将山区使用较多的小型农机具纳入补贴范围之内。具体操作程序为：农户按照市场行为到农机商店购买农机具，然后凭购机**、户口本、身份证到当地乡镇政府申请购机补贴，经县农机部门和乡镇政府核查属实后，由县农机部门根据政策确定补贴金额，再由乡镇财政所将补贴款划入农户个人账户，从而将“暗补”变为“明补”，确保农户明明白白购机，实实在在受惠。

　　四是改革发放模式。补助资金发放方式改革总体上要围绕“整合资金、规范程序、集中打卡、社会化发放”的工作思路进行，重点是建立以指标统一下、资金一户管、服务一站办、结算一线通、补助一折发、核算一本账为核心内容的“六个一”改革模式。指标统一下：即财政涉农补助资金实行县财政统一管理，并根据各种补助资金发放时间要求，在上级补助政策、标准和资金数额明确的前提下，县财政部门按季将财政涉农补助资金指标统一下达到乡镇。资金一户管：即县财政部门在县会计核算中心开设财政涉农补助资金专户，对各种财政涉农补助资金分别由县财政统一划入会计核算中心，实行集中管理。服务一站办：即乡镇设立“财政涉农补助资金发放窗口”，负责向乡办有关部门及村收集各种涉农补助基础资料，依照相关政策对每个补助项目和补助范围、对象、标准进行审核，统一整理、汇总、录入微机，编制财政涉农补助资金发放清册，并负责公示到户。结算一线通：即乡镇财政所在财政涉农补助资金委托打卡发放前，实行网上申请支付，乡镇财政所在收到县会计核算中心的支付令后，及时向乡镇信用社提供财政涉农补助资金发放花名册，由县会计核算中心将补贴资金集中统一打入信用社专用账户。补助一折发：各乡镇信用社按乡镇财政所提供的当期发放花名册，五日内将补贴资金打入农户个人账户(打入存折的每笔补助资金一定要用全称注明其种类，便于群众了解)。各项补助资金统一使用一个存折，农户凭存折直接到信用社领取补助资金。核算一本账：即乡镇财政所在正常履行报账的同时，建立财政涉农补助资金备查账，进行资金的核对与结算。

　　3、加快基础设施建设。近年来，国家虽加大对农村各项基础设施的投入，但与农民生产生活密切相关的农业基础设施和农村公益设施建设整体滞后。以笔者所在县为例，全县尚有6%的行政村未通公路，35%的行政村未通水泥路;50%的行政村未进行农网改造，每度电费高达0.8-1.4元不等;26%的农村人口饮水困难;近30%的水库带病运行，配套渠系损毁严重等等。当前，随着农村“两工”的逐步取消，一些急需该建的基础设施无法新建，部分严重毁坏的基础设施又无力修复和管理，已严重影响了农村经济的持续快速发展。为此，国家应集中财力，优先安排道路、水利、电力、能源等农民最急需、受益面广、公共性强的农村公共服务项目。

　　一要规划先行，分类实施。充分发挥规划在农村基础设施建设过程中的龙头作用，把城乡基础设施建设作为一个整体看待，研究制定出本地区未来一段时期农村基础设施建设(包括水利、道路、通信、广播电视、文化活动场所、村容村貌整治等)的总体方案，分阶段、有步骤、有计划地逐步加以推进，确保各项建设规划落到实处。特别要将库区移民村镇受影响的饮水、道路等基础设施重建任务纳入其中，解决移民的用水、出行等问题。同时责成相关部门组成库区移民问题调查组，对目前库区存在的一些遗留问题进行深入调研，归纳汇总，在充分试点的基础上，再出台相关补充政策。

　　二要整合资金，增加投入。农村基础设施建设应以国家投入为主。首先，中央财政加大投入。在支农项目的审批上，要按照“五个统筹”的要求，在对农村乡村公路、人畜饮水、农田水利、电网改造等基础设施建设上给予政策、项目倾斜。对农业项目兴建、扩建、维护要有针对性、有重点、有计划地审批项目。在资金安排上，要向粮食主产区、向贫困山区倾斜，切实加大对农业基础设施建设的投入力度。对山区粮食主产区，国家应将机耕道建设纳入建设范围。其次，完善各级地方配套。按照“三个高于”和“四个主要用于”的要求，要求各级政府特别是省、市财政持续稳定加大对水利设施、乡村公路、电力沼气等建设的投入力度。建议从土地出让收益中提取一定比例用于支持农村基础设施建设。第三，积极筹措社会资金。各级政府应制定出台在水利、公路、沼气等方面的优惠政策，充分调动个人、集体、企业等投资农村基础设施建设;发挥农民的主体作用，动员引导组织农民投工投劳参与基础设施建设。同时，通过设立农村基础设施建设彩票、发行农村公益建设债券等渠道，匹配农田水利、电网改造、公路建设等分类专项资金。第四，不断整合支农资金。可以将扶贫资金、以工代赈资金、地方配套资金、村级集体资金、筹资筹劳等多方资金，捆绑集中用于基础建设项目，做到“集中财力办大事，捆绑资金保重点”。同时，分别重轻、急缓安排建设项目，统一、公开、如实公布(示)建设项目、资金和实施地点。实行项目资金全程监控，按项目建设进度补助资金、物资，提高使用效益。

　　三要创新机制，探索新路。首先，要引入竞争机制，推行市场化管理。对已建成的农村基础设施的产权进行卖断，所变卖的资金，由村委会集中起来就地专门用于农村公益基础设施建设，使其滚动发展。解决农村基础设施有人建无人管、坏了无人修的问题，变卖后的农村基础设施，由产权人使用、管护、补偿、受益。对容易管护和维修的农业基础设施实施有偿承包，由承包人定期对管护的农业基础设施进行维修，村委会按照目标责任管理合同书的规定，定期支付其劳动报酬。其次，要创新项目申报建设机制，保证基础设施建设项目按时保质完成。如实行项目申建制，先由村组通过“一事一议”经群众同意后，向乡镇上报申请，再由乡镇向县上申请安排项目，这样可以克服过去项目安排“上冷下热”的现象。再次，要创新奖励机制，改进财政扶持资金使用方式，多干多支持，少干少支持，实行项目资金以奖代补，及时足额到位。

　　4、完善农村社会保障。国家财政要逐步加大对农村社会保障的投入，进一步完善农村贫困群众救助体系，加快完善农村合作医疗、社会养老保险、失地农民生活保障、农民最低生活保障等方面的制度，努力做到老有所养、病有所医、困有所助、贫有所济，逐步达到共同富裕。

　　一要不断规范新型农村合作医疗补贴。首先，要加大宣传力度。各级政府和有关部门要通过广播、电视、报刊等形式，宣传建立新型农村合作医疗保障制度的意义、方针政策，宣传先进地区的做法经验，营造建立新型农村合作医疗保障制度的良好社会氛围，做到家喻户晓、人人皆知，切实提高农民的参保意识。其次，要改变筹资方式。建议将农户个人缴纳部分转移到中央、省、市、县财政，具体配套比例为5﹕3﹕1﹕1(即中央、省、市、县财政分别配套50元、30元、10元、10元)，实现农民全员参合。针对农民生病大多不愿住院的实际情况，将门诊、慢性病纳入报销范围，进一步提高报销比例，激发农民自愿参合的积极性。另外，为方便农民报销医疗费用，由县农村合作医疗办公室在每个乡镇常驻一名专职审核员，具体负责配合乡镇政府搞好报账审核工作。第三，要规范运行模式。实行看病、监管、报帐三分离，改变目前卫生机构既当“运动员”，又当“裁判员”的现状。看病的职责由国家认可的医疗机构负责，建议取消定点医疗机构就医的限制，打破地方保护主义。只要国家认可的医疗机构，农民均可自愿前往就医;监管的职责由参合农民户籍所在地的乡镇政府负责，参合农民到医院就医后，凭诊断书、结帐**、病例本等有效证明，到户籍所在地的乡镇审核，乡镇审核属实后再签署意见，给出报销金额。报帐由乡镇财政所负责，乡镇财政所根据乡镇政府签署的意见和报销金额，将补贴划入农户指定的个人帐户中。通过这种方式，可以实现“当地参合，异地住院，同等直报”，方便农民就近就医，以及在外务工农民报帐。同时，农民自主择院打破了地方保护主义和定点医院的垄断地位，增强了医院的危机意识，有利于提高医院的服务态度。对于没有金融网点的边远乡镇，可由乡镇财政所负责在赶集日进行现金发放。第四，要提高资金透明度。建议在医疗卫生机构普及用药详单制，患者在住院期间所有的用药、检查等各项费用，有一个电脑打印的详细名单(这一制度市级大医院基本普及，但到县级、乡镇医院尚未实行)。同时，将农村合作医疗如村务公开那样，把农民所交的医疗合作基金使用情况以及患者得到的大、小额医疗补助予以公示，使合作医疗基金和国家的补助置于群众监护之下，以此杜绝套取医保资金现象的发生。同时，基层卫生部门应采取走出去，请进来的方式，加强医护人员培训工作，提高医疗卫生人员的综合素质和服务水平。

　　二要不断完善农村社会养老保险。在不断总结试点地区经验的基础上，逐步建立“农民个人缴费、集体补助、政府补贴相结合”的农村社会养老保险资金筹集办法，优先将被征地(失地)农民、进城务工农民、农村村(居)委会干部、农村计划生育奖优免补户、乡镇企业职工等纳入保障范围。同时，通过整合优化各种支农惠农补贴资金，逐步建立农民参保补贴制度，引导、扶持和激励农民理性消费、积极参保，让更多的农民享有社会保障。

　　三要不断完善农民最低生活保障制度。要不断提高补贴标准。国家应统筹考虑城乡低保标准的联动机制，建议农村低保标准按城镇低保标准的60%确定。同时建立适应价格上涨的动态补贴制度，在保障农村低保标准相对稳定的同时，建立农村低保弹性浮动机制。要合理核定低保对象。在农村低保对象的确定过程中，建议采用收入核实与群众评议相结合，且以评为主、以算为辅。在各村建立农村低保评审委员会，通过入户调查、群众评议、公示公开三个必备环节，真正把政府的救助用到最需要得到帮助的农民身上。要适时扩大低保范围。以笔者所在地区为例，全县贫困人口高达3.79万人，且大部分或是居住条件恶劣，或是长期体弱多病，失去正常劳动能力，对这部分人口若继续沿用开发性扶贫方式，不仅成本很高，而且也很难从根本上解决问题。为此，建议尽量将这部分贫困人口全部纳入农村低保，予以基本生活保障。要整合社会救助资源。在实施农村低保制度过程中，应积极探索建立多层次的农村社会保障体系和多渠道、多元化的农村社会保障资金筹措机制，探索整合社会救助资源，对低保人员及徘徊在最低生活保障线上下的贫困群众，辅之以医疗救助、教育救助、灾害救济等多种形式的社会救助，发动企业家和社会各界为贫困群众捐款，设立救助基金等方式，不断提高农村社会保障水平。

（  求是理论网经济频道三农专栏 2011年10月14日     来源:中国农村网   ）