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公文起草，是指执笔人（个人或集体）遵照领导人或者领导机关的指示精神，从领命、准备、构思到写就公文初稿的行为过程。
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- s( z4 x" P4 Q; W1 x% L第一节 公文起草的特点/ H1 K. ~0 S, S" }7 F. f/ j
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/ [8 m* V5 z6 e, \; {! Y/ h 苗枫先生在其著作《中国公文学》中指出：“写文件，总是同宣布和推行一项政令有联系的，是十分严肃的事情”。公文起草，具有鲜明的特点。' R4 w3 D" l" Q
第一，公文起草是公文处理的基础。公文处理大致可分为两大流程，一为“吐”，即发文办理，一为“吞”，即收文办理。公文起草，是发文机关“吐”文件的起始，也是收文机关“吞”文件的源泉。公文的所有流程，校核、会签、签发、印制、装订、用印、分发、收文、登记、注批、注办、传阅、催办、办复、清退、归档、销毁等等，无不是公文起草的延伸与继续。由此可见，公文起草是公文办理的基石。如果初稿质量较高，各个关卡可以顺利通过，转为成品耗时就少些，办理落实就容易些；倘若初稿粗制滥造，就要费力修正，甚至推倒重来。因此，从一定意义上讲，初稿的质量影响着最终文稿的质量，关系到公文办理的效率。
/ W( k: ~4 J) m! H. ]# `2 t 第二，公文起草是一项重要的辅助决策活动。任何单位要开展工作，都离不开决策。所谓决策，就是确定目标，制定各种备选方案，并选出最优方案予以实施的过程。一个单位作出的决策，即决定、意见、办法、精神、意图、做法，报告上去，传达下去，推行开去，得到法定的批准、颁布、执行、交流，都要借助于公文。魏国政治家曹丕在《典论?论文》中把文章看作“经国之大业，不朽之盛事”。邓小平则说：“拿笔杆是实行领导的主要方法”。公文起草的过程，是一个“凤凰涅磐”的过程，起草者通过艰辛的劳动，使发文机关的集体意志这种无形的思想转化为有形的文字，形成了初稿，具备了载体，实现了从“虚”到“实”的惊人一跳。如果初稿上合党和国家的方针、政策，下合机关、单位的实情，中合领导意图，领导予以签发，那么通过起草公文，秘书人员便发挥了辅助决策作用。党的十六大报告对改革和完善决策机制作了专门论述，温家宝在当选国务院总理后第一次中外记者见面会上把建立科学民主的决策机制作为本届政府推进政治体制改革的三项工作之首。由此可见，改革和完善决策机制是政治文明建设的重要方面。我们对于每天都要面对的看似枯燥的公文起草工作，如果能够把准备工作做得更充分一些，调查研究更深入一些，征求意见更广泛一些，咨询考证更细致一些，那么我们就有可能通过默默无闻的工作为构建社会主义政治文明大厦添砖加瓦。因此，公文起草工作看似平常，实不平常。这是一项很崇高、很重要的工作。当然，秘书人员也要时刻牢记自己只是一个普通的辅助决策人员，没有决定权和签发权，只有建议权、参谋权，应当勤请示，多汇报，不越权，不越位，甘当无名英雄，做好服务工作。
, T0 A% j2 S% H) u. O 第三，公文起草是复杂的劳动过程。公文起草是一个复杂的脑力劳动过程。“看似寻常最奇崛，成如容易却艰辛”。要完成好公文起草过程，认识能力是前提。邓小平同志在《中央顾问委员会第三次全体会议上的讲话》中，评价十二届三中全会通过的《关于经济体制改革的决定》时说：“这次的文件好，就是解释了什么是社会主义，有些是我们老祖宗没有说过的话，有些新话。我看讲清楚了，过去我们不能写出这样的文件，没有前几年的实践不可能写出这样的文件，写出来也很不容易通过。这一文件之所以写得好，就是因为在前几年的实践中提高了认识，回答了新情况新问题。”可见，公文起草的前提在于提高认识能力。要完成好公文起草过程，思维能力是基础。从认识事物到成文定稿，贯穿着思维活动。有的人苦思冥想，写出来的东西却不象样子，其原因主要是想问题的方法、路子不对头，钻了牛角尖或走到歪路上去了。要想问题对路，就要具备一定的逻辑思维能力。要完成好公文起草过程，写作水平也很重要。“有了正确的观点和正确的思想，还要有比较恰当的表述方式告诉别人”（毛泽东语）。写作水平提高了，我们就能把思想输送出来，把信息传递出去，从而产生效用。1958年3月4日，在写文件方法座谈会上，胡乔木同志讲得切中要害：“我们……要认真注意，把文章写得好一些，这是一个政治问题，是中央一再强调的，无论马、恩、列、斯，都很注意这个问题。”
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第四，公文起草是一种代言行为。一般文章的作者，都是代表自己，以个人的身份在说话，见解是个人化的，情感是个人化的，风格也是个人化的。人们说李白的作品潇洒飘逸、雄奇壮丽，那是李白的个性使然。而同时代的杜甫，其风格则是沉郁顿挫，那也是杜甫的个性使然。可是公文的起草就不同。整体上说，公文没有作者自己（无论是个人还是集体）的情绪在里面，因为它不是个体化写作，而是代表一个机关、一个部门一个团体、一个单位在说话。有时代言人是发文机关的秘书人员，比如在座的各位就常为所在单位代拟公文，这种代言活动最常见，也最普遍。有时代言人是被代言人的下属机构，比如《省委省政府关于进一步加强机构编制管理工作的通知》（湘发〔2003〕2号）就是省人事厅、省编办代省委、省政府起草的，所有的干部任免文件（湘委干）都是省委组织部代省委起草的，等等。有时代言人是发文机关的主管领导本人，这还是一种代言行为，因为领导同志必须以本单位、本机关的集体意志为核心，以党和国家的法律法规、方针政策以及本地本单位实际为依据，拟定公文内容，而不能随心所欲。作为代言人，无论是文秘人员、下级单位、还是领导同志，在起草过程中并不是完全消极的，不能当一个没有自己思想的传声筒。一方面，要领会发文机关的意图，把代言机关、代言单位的意志充分地表达出来；另一方面，要发挥主观能动性，对公文主题的正确性、深刻性进行检验，对有关材料的真实性进行斟酌，不断提高文稿质量。( e, b$ ?" U# Y# a
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; d- j8 H* d" j& U第二节 公文起草的程序
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! f4 y" S' y6 d) I' g0 j1 B, C 特点决定方法，规律决定程序。公文起草，自有其特定的程序，主要包括五个阶段。
' j. C0 z" G+ }. O5 n) D 一、准备阶段8 w& J/ C/ ^2 C% H3 S/ d
公文起草是一种奉命行事的行为。接受起草公文的指令后，认真做好准备工作，对于提高公文起草效率和质量，具有重要的意义。特别是对于政策性很强的公文，准备工作要更充分。
+ ~; \6 i) \9 P( S/ ]3 b/ C/ j& K 具体来说，公文起草的准备工作主要有以下5项：①明确发文目的和要求；②认真领会领导意图；③围绕公文主题进行全面的调查研究，广泛收集材料；④系统地整理材料和精选材料；⑤对公文中提出的新政策、新措施进行科学论证。
' D# f( R9 n y- S- L7 w Z: g 二、构思阶段
' n, \7 Y( s2 \0 B3 e9 ^. w$ U 构思，主要是指作者对尚未形成文稿的酝酿、思虑、斟酌、筹划，也就是“想一想”的过程，好比婴儿出生前的“十月怀胎”。清代李渔“袖手于前，始能疾书于后”的论断，恰好揭示了下笔前严密构思的重要性。在这一环节，应该泼墨般地用时间，投精力，费思量。对于较为简单的文稿，可构思细密，步步为营，了然胸中，达到呼之欲出的程度，此即为腹稿。许多文秘人员文如锦绣，挥洒自如，常常得益于这种构思方法。对于文字量大的文稿，可以采取先放后收的构思方法，即先用发散性思维，不受拘束，上天入地，天马行空；在此基础上，适时转入收束性思维，由热烈而冷静，由奔放而条理。
; S$ D% {' \, D) s' c& W 三、立纲阶段$ z4 G) m6 v4 P- x8 ]3 z' Y/ L) m% w
编列提纲，是为公文建构框架。构思，主要表现为作者的思维活动，百思千虑；起草，主要表现为作者的笔走龙蛇，成就初稿。编列提纲，亦称搭架子，是构思阶段与起草阶段的桥梁。对高楼大厦而言，在平地起之前必备好工程设计图；立纲，则是为完成文稿而设计蓝图的工作。图美则文美，图败则文败。
/ y% X6 W; k! Q: h 一般说来，短篇公文、程序性公文，作者在构思之后，无需列纲就可直接进入起草阶段。而中长篇公文、复杂程度较高的公文，则必须编列提纲。立纲的目的，一为条理作者思维，在“想一想”的过程中，构思有的多些，有的少些，有的位序不合，有的浓淡失调，而一经立纲，即可逻辑化、条理化；二为巩固思维成果，眉头一皱，思索联翩，常常表现为海阔天空，纵横驰骋，忽而佳想迭出，忽而闪念划过，这就需要追踪构思，把根留住。
. {7 i0 k! X5 w, R6 x0 B1 d, I 四、起草阶段
" W& v9 u9 B* ^$ ]/ } 这是将写作提纲衍生成公文初稿的过程，是公文撰制过程中最艰苦、最出力的环节。起草者如同牛，吃的是草，挤的是奶；又似蚕，嚼的是叶，吐的是丝。如果将准备阶段、构思阶段、立纲阶段比作画龙，那么起草阶段就是点睛，具有决定性意义。文无定法，撰亦无定法。对于公文起草者来说，只要符合实际，得心应手，有益于提高质量，有利于加快速度，都是得当的、科学的方式方法。一个人动笔起草，可以采取一气呵成法、分段完成法、撰改交融法；多人合作起草，可以采取分工起草、先分后合，一人主笔、大家帮助等方法。: K- ]! D( b/ }$ Q
五、修改送审# ]- }+ e: z5 ~5 M: M! W
公文修改，从广义而言，指从构思到完稿之前对文稿的修正，贯穿于写作活动的全程；从狭义而言，指对公文初稿的修正与润饰，终止于定稿。这里主要指狭义的修改。“世人著述，不能无病。”曹植此论，恐怕揭示了古今著作初稿的共同规律。公文撰拟，尤其如此。刘锡庆先生在《基础写作学》中概括为“意不称物”与“言不逮意”两个问题。具体来说，公文起草中容易出现以下问题：政策缺乏连贯性，自相矛盾，无法执行；选用材料不真实，文件下发之后，相关单位会来讨说法；发文对象分不清，对上说理多，对下叙述尽人皆知的情况多；各类问题一锅粥，不分层次，忽东忽西，随意相混；公文格式不规范，张冠李戴，错用乱用；词语文字问题多，乱用简称、术语，时有错字、别字、丢字、多字，等等。修改文稿，要逐字逐句地反复推敲，精益求精，一丝不苟，直到挑不出任何毛病为止。对于集体起草的公文，应分头修改，最后由统稿人负责统稿；对于重要的或涉及其他有关部门职权范围内事项的文稿，要征求有关部门特别是主管部门的意见，如机构编制问题应征求同级机构编制部门的意见；经费问题应征求财政部门的意见等等。征求意见、协调修改的方式主要有两种：一是书面征求意见，二是召开协调会征求意见。修改后基本成形的公文，经过办公厅（室）校核后，再送领导审核、签发。文稿报请领导审批时，应将征求意见情况、与之相关的文件等背景材料同时附上，并对起草经过和不同意见一一说明，以便领导审定。领导审批文稿有会议审批和传阅审批两种方式，较重要的文稿一般经会议审批。有些重要文稿还需经过几道审批，如先经常委会审批，再经全委会审批等。文稿经分管领导审阅修改后，再送主要领导签发。如果领导不满意，需要作较大的修改，还需按照领导意见进行修改后再报主要领导审定签发。
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第三节 公文的主题与材料/ T$ o- a! |/ @0 P2 M, X1 o+ U
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《周易》云：“言有物”、“言有序”。就是说，文章既要有思想内容，又要有条理清晰的形式。公文的内容，主要包括主题和材料；公文的形式，主要包括语言和结构。公文内容与形式结合表现出来的就是文风。起草公文要“胸有成竹”，就是能从总体上把握好主题、材料、结构、语言、文风等要素。第三节和第四节分别对公文的内容、形式与文风作一些介绍。本节主要讲一讲公文的内容——主题与材料。
/ b/ R3 [8 m* m; v! r S 一、公文主题
* I* t8 \- ^. f7 m) A* l! Y “主题”一词源于德国，初为音乐术语，即主旋律，是曲乐的核心，后来在文学艺术创作中取得通用地位。 r# {* P. p b( h$ _! U- n
1.公文主题的作用。主题对于公文，意义十分重大，作用十分明显。第一，主题决定公文的价值。公文是在机关、单位的公务活动中制发、使用的，它是机关、单位实施公务的主要工具。主题是公文的方向盘，与实践相符则效力无穷，偏离航向则无功而返，甚至产生负面效应。第二，主题是公文的灵魂。对公文而言，主题是牵一发而动全身的。有主题，公文就神采飞扬；离开它，公文则黯然失色。第三，主题是公文的统帅。公文的主题、材料、结构、语言、表达方式诸要素之间的关系，并非平起平坐，等量齐观的。主题在诸要素中处于统帅、支配地位。起草公文时，主题确定了，就有了纲领，然后取材用材，布局谋篇，遣词造句，才能顺理成章，形成一个整体。
- d- S T, L, s 2.确定主题的方法。第一，在社会实践中确立主题。起草公文“意在笔先”，主题在动笔之前就形成了。那么，主题从何而来？唯物主义者认为社会实践为作者提供了形成主题的材料、需求和检验的标准。如“尊重知识，尊重知识分子”这样的主题，就是多年来正反两面的实践检验得出来的结论。第二，用时代的眼光和新颖的角度选择主题。每个问题可以从不同的角度和观点来写，所以主题是无限的。这就要求公文起草者要有时代的眼光，新颖的角度。第三，客观的条件限定主题的范围。要根据时间长短、篇幅大小、读者对象、目的要求等确立主题。如果篇幅小，写作时间短，大的主题就难以表现。譬如，一次公务员招考，一个考生力图在千字篇幅、两小时之内写一篇关于加快××市工业化进程的决定，这就很难写好。相反，篇幅大，时间长，主题“小”了，就铺排不开。比如想写一本十多万字的专著，主题竟是“开展门前三包是搞好环境卫
0 B* s" g7 E/ b' P" g" f生的好办法”，就会烦琐冗长。7 p- z5 J7 r/ \
二、公文的材料
2 M+ V* C) Z, F 一篇公文所依据的事实和道理，就是材料。材料之于公文，如同血肉之于人体。没有材料，公文就无法落实，这正是“巧妇难为无米之炊”。
, |- ]1 j$ Q4 p1 `7 l 1.材料的作用。主要有两点：首先，是观点赖以产生的基础。材料在多数情况下属于对事物的感性认识。“这样的感性认识积累得多了，就会产生一个飞跃，变成了理性认识，这就是思想”。（毛泽东《人的正确思想是从哪里来的？》）没有材料做基础，观点无从产生。我们通过收集某一专题的全部材料，并且经过深入研究，得出结论，观点便会跃然而出。其次，是表现观点的支柱。公文的观点不能孤立地、赤裸裸地存在，它们必须由充分的材料来证明、来支持。党政干部大都有这样的经验，即使是写一份简报，写一则请示，没有材料也是万万不行的。我们党提倡“摆事实、讲道理”，就是靠材料说话。
) n6 t" N1 j, n" q9 V 2.材料的来源。一是直接材料。即通过作者自身的观察、体验、感受、调查直接得到的材料。我们要在工作和生活中养成观察、积累的习惯，关心国家大事，留心身边各种事物，掌握所在单位、部门、系统、地区的各种情况。还要深入基层、深入实际进行调查研究。调查研究的形式有普遍调查、重点调查、典型调查、抽样调查等，调查的方法有现场勘察、个别谈话、开调查会、问卷调查等。二是间接材料。就是从各种简报、报告、文献资料、书籍报刊中得来的材料。因为它不是从实践中收集的第一手资料，所以叫做间接材料。获取间接材料要大量阅读，勤于查找。要学会利用各种索引（现在特别流行网上搜索）、工具书，学会利用图书馆、资料室、文件室、阅览室等。总之，不管是直接材料还是间接材料，都要靠我们去收集，去整理。任何一个公文写作者，从步入文秘这一领域那天起，就要牢固地、持久地树立材料收集意识，建立自己的“材料库”。实践表明，这种意识的有与无，甚至浓与淡，其效果是大不一样的。我们办文处负责文件起草、校核的同志不仅在办公室开辟了专门的资料库，还把历年来省委、省委办公厅发的每一份文件分门别类收集在一起，查找起来非常方便，真正叫做“养兵千日，用兵一时”。
$ W: m$ ^* `7 J. y% f; O9 F1 S 3.材料的鉴别和选择。材料的收集是从无到有，集于案头；鉴别是除却伪劣，保留当者；选择是平中选优，备钢于刃。鉴别和选择材料要做到：一是真实可信。就是指客观实际是怎样就是怎样，真有其事，不能信口开河，不问真假。据1997年第9期《秘书》杂志载，某乡在大草甸子上投资建成牛舍，搞养牛小区。可是，牛未养起来，“经验”已出笼。文件上报后，县里即组织参观，乡领导部署各村借牛入栏，装饰现场。可见，用虚假材料堆砌公文的后果是恶劣的。又比如，原黑龙江省绥化行署秘书长李萌臣先生在《公文写作基本功》中谈到自己的教训：一外地代表团来绥化地区参观考察，他责成一位秘书给领导起草了几份材料，由于他把关不严出现了纰漏，其中有六处数字不准，每讲到一处，便被参加汇报会的知情人纠正一处。这位领导十分恼火，会后当着我的面把材料摔了，气愤地说：“你们不是让我介绍经验，而是让我在外人面前丢丑。”由此可见，公文无小事，差错误大事。二是能表现主题。观点和材料统一，是公文的根本性要求。要选择那些恰当地支持观点，有力地证明观点，科学地说明观点的材料，使其达到水乳交融的程度。三是典型有力。就是材料要有代表性，能反映事物的本质、主流和规律。毛泽东说得好：“材料是要愈多愈好，但一定要抓住要点或特点（矛盾的主导方面）。”恩格斯《在马克思墓前的讲话》首句：“3月14日下午两点三刻，当代最伟大的思想家停止思想了。”寥寥两句，便交代了时间、人物、事件，此即古人倡导的“文约事丰”，“贵乎精要”。
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1 J. v U9 E) m4 N3 q, M4 f第四节 公文的结构、语言和文风
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