加强和改进人大监督研究综述 王洋

内容提要：加强和改进人大监督是社会主义政治体制改革的重中之重，是完善权力制约机制、维护社会稳定的根本路径。改革开放以来，虽然人大监督的作用在逐渐加强，但仍与宪法的规定、人民的期盼以及时代的发展要求存在很大的差距。本文梳理了国内学者对加强和改进人大监督的相关论述，以便推动理论研究的进一步深入和实践活动的进一步开展。



关键词：人大监督  现状  完善



人民代表大会制度是我国的根本政治制度，也是我国的政权组织形式。宪法赋予了人大立法、任免、决定、监督等权力。而人大的监督权又是国家最高形式的监督权，这是其依法代表人民行使当家作主权力的法律保障，也是其作为最高国家权力机关的权威在国家政治生活中的体现。换言之，只有人大依法严格行使监督权，才能保证其责权得到落实，才能使人民当家作主的地位得到保障。否则，人大的其他职能也将难以落实，人民也就不可能真正成为国家的主人。在新的历史条件下，重新审视加强和改进人大监督的相关问题，具有重要的理论意义和现实意义。



一、加强和改进人大监督的必要性分析



从根本上说，人大监督是人民当家作主参与国家事务管理权利的表现。在实践中，人大这种“最高层次”的监督并没有执行到位，其诸多弊端与缺陷仍然存在，出现了“理论上高，实际上虚”的现状。而随着改革的不断深化，民主政治建设的日益推进，以及市场经济体制的逐步建立，人民群众的民主法制意识不断增强，基于此，人大监督机制也需要不断地加强和完善，以适应不断变化、革新的时代要求。学者们主要从以下五个方面对此进行了论述：



（一）加强人大监督机制，是规范权力运行、防止权力滥用的需要



法国启蒙思想家孟德斯鸠曾经说过：“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验”，“要防止权力滥用，就必须以权力约束权力。”①然而，随着社会的不断发展，权力的运行仍然缺乏保障，社会公平正义失准，党内外腐败现象严重，各级国家机关靠权力吃饭、权钱挂钩的权力滥用现象普遍存在。②腐败已经成为社会肌体上的政治毒瘤。③那么，腐败问题是如何产生的呢?学者们的观点是比较一致的，最具代表性的人物是蔡嘉源，他曾经提到：缺乏监督的权力必然导致腐败，缺乏权力的监督则是腐败得以滋生蔓延的重要因素。④此类论述在近几年的文章中屡见不鲜，这也进一步证明了英国思想史学家阿克顿勋爵的一句名言：“权力导致腐败，绝对的权力导致绝对的腐败”。可以说，权力的监督机制不健全、权力被滥用是腐败现象大量滋生之温床，是社会不公、社会动乱现象之根源，不仅阻碍了市场化改革进程，恶化了社会风气，而且也消耗了宝贵的社会资源。



然而，腐败虽为顽疾，但并不是绝症。治愈它的良药便是人大的监督落到实处；⑤权力监督机制越完善，权力腐化的程度就会越低，反之越高。⑥支持这种观点的学者主要有刘国庆、王国良和刘俊杰。可见，加强和改进人大监督是完善权力监督制约机制、防止权力滥用的必然路径，也是当前的一项重要而紧迫的政治任务。



（二）加强人大监督机制，是发展社会主义民主、体现我国政体优势的需要



由人大制定法律并监督其实施，由人大产生国家行政机关和司法机关并对其进行监督，从根本上讲，这是我国政体的本质要求，也是我国社会主义民主的内在需求。正如周智所说：社会主义民主的本质要求是使人民真正享有各项权利、享有管理国家和社会公共事务的权力。而这种权力的有效运行必须要有强有力的保障机制做后盾，这种机制就是人大监督机制；⑦许秋富也认为：我国的政体是人民代表大会制度，其优势在于人民通过它来表达民意，实现当家作主的民主要求，而这一切必须在人大的有效监督下才能完成；⑧王石山进一步指出：国家的一切权力属于人民，人民经过选举将自己的代表选入各级人大行使国家权力，说明人大是实现人民民主的最根本的组织形式，加强人大监督机制，有利于民主的顺利推行。⑨由此可见，强化人大的监督权，我国的政体就会更加健全和完善，社会主义的民主就会更为广泛和真实。



（三）加强人大监督机制，是建设社会主义法治国家的需要



人大监督是我国法律监督体系中的核心，是代表国家和广大人民群众的监督。它在维护有法必依、执法必严、违法必究的法治规则中，发挥着很重要的作用，是我国实现法治的有力保障。



有学者认为：在实行依法治国，完善法律监督机制的过程中，人大监督是最根本的环节，人大监督工作是整个人大工作的重要组成部分，加强人大监督工作是发展社会主义民主、推行依法治国方略、将公共权力的运作纳入民主与法治轨道的必然要求。⑩还有学者认为：坚持和完善人民代表大会制度，认真履行人大监督职能，是全面深化改革、建设社会主义法治国家的必然需要。{11}通过上述观点不难看出：人大行使监督权，其目的就是保证体现党的主张和人民意志高度统一的宪法和法律得到全面、正确的贯彻实施，从而推进我国的依法治国之路。



（四）加强人大监督机制，是保障公民基本权利、促进社会和谐与稳定的需要



学者们认为，人大监督权的有效实施，是落实公民各项基本权利的有力保障，是促进社会和谐稳定的内在需要。



作为公民意志的表达者和最主要的立法者，人大在公民基本权利的保障方面起到了基础性作用。只有充分而完善的人大制度尤其是人大监督制度才能给予公民基本权利一个“无限制的、全面的、全权的”保障。此外，建设一个公平正义、诚信友爱、充满活力、安定有序、人与自然和谐相处的社会主义的和谐社会，是社会主义现代化建设的重要内容，我国人大也必须紧紧围绕“和谐与稳定”这一主题，认真履行法律赋予的各项职责，不断地加大监督力度，使宪法和法律法规能够正确的实施，进而促进依法行政、公正司法，保障和促进社会的和谐和稳定发展。



（五）加强人大监督机制，是加快政治体制改革、推动社会全面发展的需要



在改革发展的今天，社会建设远远跟不上经济建设发展的步伐。至此，人们才渐渐认识到，政治体制改革不仅是社会建设的迫切要求，也是经济发展的内在需求。作为政治体制改革保障机制的人大监督，也应该不断地发展和完善，以适应时代的发展要求。支持这种观点的学者许耀明认为：政治体制改革作为新时期全面改革的重要组成部分，必须要把人大监督机构的建设纳入其改革的轨道；{12}张星炜也提出：要想加快政治体制改革的步伐，推动社会的全面发展，首要任务就是加强人大监督机制。{13}可见，加强和改进人大监督，在当今社会政治体制改革中占有举足轻重的作用。



二、人大监督存在的主要问题



多年以来，我国人大监督工作积累了许多经验，取得了相当的成绩，但我们也应该承认，我国的人大监督仍然存在着许多亟待解决的困难和问题。学者们认为，人大监督存在如下主要问题：



（一）不作为现象严重



1.形式主义，程序多、实质少。人大监督不作为现象的重要表现就是只做表面工作，搞形式主义，而不从法律责任和道德意识的高度去认识人大监督工作的必要性和重要性；{14}人大监督程序性监督多、实质性监督少，缺乏实质性的和刚性的内容。监督工作无法有效落实，严重地影响了其在人民心目中的威信和地位，也使人大的其他工作难以推进。{15}



2.监督缺位。监督缺位也是人大监督不作为的重要表现之一，其主要体现为“不监”现象。目前，我国监督体制系统性不强，监督的缺位、失位现象严重，使我国的监督体系联接性比较差，空白点比较多。{16}在公众看来，人大监督的主要工作，似乎也只有会议期间的“学习领会”讲话和“一府两院”工作报告。而平时，除了一些可有可无的视察、考察外，似乎没有多少履行其法定监督职责的作为。作为人民选举产生的、代表广大人民群众根本利益和意志的人大，却并未真正做到为民解忧、为民代言。如此缺位的监督，使人大监督职责形同虚设。



3.漏监和弱监。我国在权力监督方面仍存在着“弱监”和“漏监”的问题，这说明我国现行的权力监督体系和监督手段仍然存在着一些缺陷。“漏监”不同于缺位，其主要表现为人大在监督范围上遮遮掩掩，避重就轻，选择容易监督的对象和事项，采取点面的方式履行监督义务；“弱监”则主要表现为在监督手段上采用非刚性的方式，进行“虚弱”的监督，而对法律所规定的诸如质询、罢免、撤职、特定问题调查等刚性监督手段则很少使用，即使运用，也非主动，使得人大监督失之于宽，失之于软，监督效果极差。上述观点在何增科{17}和王慧琴{18}的相关文章中被诠释的十分明晰。



（二）监督范围模糊不清



1.监督对象缺乏规范。人大的监督对象如何界定，学术界持有两种不同的观点。一是以唐忠民为代表的“狭义对象”论。他认为：人大监督的对象，是指人大及其常委会行使监督权所指向的目标，即依照宪法规定其行为应当受人大及其常委会监督的主体范围。具体包括：同级人民政府、人民法院和人民检察院，以及下一级人大及其常委会。{19}二是以韩裕庆为代表的“广义对象”论。他认为：各政党、社会团体、企事业组织和公民个人也应成为人大的监督对象。理由是我国法律规定人大应当保证宪法、法律、行政法规、地方性法规等的遵守和执行，而有义务遵守和执行法律法规的主体包括了这些对象，因此人大有权对其监督。{20}



2.监督客体缺乏规范。在人大监督语境下，监督主体和监督客体是其最基本的要素。现实中，人大监督只有主体范畴，而缺乏客体范畴，显然违背了矛盾对立统一的理论逻辑。然而人大监督客体并不等同于监督对象，而是人大监督主体和对象共同指向的目标，即公共权力。人大监督的实质就是以一种公共权力去监督、制约另一种公共权力。



3.监督界限模糊不清。王拴正《从贪官落马谈加强人大监督》一文比较全面地分析了人大监督界限不清的问题。比如，法律赋予全国各级人大及其常委会在本行政区域内行使重大事项决定权，但是何为重大事项，却未作清晰界定{21}。此外，政府对该提请人大决定的事情不提请，那人大该怎么处理?哪些案件是属于人大依法监督范围之内的，哪个界限一旦被超越便成为干预“两院”正常执法工作的行为?监督与被监督双方各应承担哪些法律责任等等，法律都没有明文规定。如此模糊不清的监督界限，成了阻碍人大监督顺利进行的绊脚石，给人大监督工作带来很多不便。



（三）监督机制不健全



1.监督的法律法规不完善。在这一问题上，学者们提出的观点是：人大监督存在的困难，与监督方面的法律和法规缺乏有很大的关系；{22}而我国现行的监督法律法规比较原则，结构不尽合理，可操作性不强，严重地影响了监督效果。{23}诸如此类的论述还有很多，充分显现出人大监督法律法规方面的缺陷。



2.监督主体缺乏权威性。我国著名学者蔡定剑在其著作《中国人大制度》中曾经说过：“凡监督必须权重位尊，我国人大尤其如此”{24}。监督主体的权威性不足，将严重影响人大监督在人民群众心目中的地位，使得人们对其认识不够、尊重不足。目前我国人大监督不力的问题，实际上是人大监督权威缺失的问题。{25}因此，人大监督必须以保证其权威性为前提，即有效的监督必须以监督客体处于监督主体之下为前提，使监督方的权力在事实上大于被监督方，保证监督主体的权威性，并且监督主体的活动不受监督客体的直接制约，否则监督就无从谈起。{26}



3.保障机制不到位。持这种观点的学者主要有以下几位，其一是邓建宏，他认为人大监督要想对监督对象产生法律上的强制约束力，其本身要有必要的保障机制，即人大监督要有“尚方宝剑”。{27}其二是李文钰、王经北，他们提出：由于监督主体与对象之间往往存在着比较密切的利益关系，如果监督的保障机制没有力度，那么将导致他们不敢进行大胆的监督。{28}由此可见，监督机制也是人大监督工作顺利开展的有力保障。



（四）监督力度不到位



王拴正指出：各级人大有权撤销本级或下级人民政府的不适当决定和命令，有权提出质询，但是多数时候这些权力不敢被利用或很少被利用。对一些群众反映强烈的问题，或者是充耳不闻，推诿扯皮，或者是敷衍应付，不了了之。即使开展监督也只是隔靴搔痒，讲成绩的多，讲问题的少，导致监督乏力；李晓广认为：目前人大监督是法律地位高而实际地位低。理论上应有的权力与现实中实用的权力有很大差距，人大监督明显力度不够；许秋富也提到：人大行使的监督权不到位，权力被侵占的现象也十分严重。可见，在很多方面，我国并非缺乏权力监督而是监督力度不够。



（五）监督队伍素质不高



目前，学术界一致认为，监督主体的素质对监督效果有很大的影响。而我国目前人大代表的素质参差不齐，有的代表文化素质不高，个别代表思想道德素质低下，很多代表能力素质与法律地位、监督职能不相称。有学者进一步将人大代表素质不高归纳为以下三点：一是文化素质整体水平不高，学历水平华而不实；二是履行职责的自觉性、主动性不强；三是与选民沟通、联系不够。种种现象表明，我国人大代表整体素质水平失衡，严重影响了人大监督工作的顺利开展。{29}



三、加强和改进人大监督的路径选择



人大监督机制存在的瑕疵与不足，决定了我国的人大监督在现实中所发挥的作用是有限的。因此，加强与改进我国的人大监督机制势在必行，可供选择的路径有以下几个方面：



（一）正确处理党的领导与人大监督的关系



党政不分的体制，使得党的领导与人大监督的关系难以理顺，严重妨碍了人大监督工作的顺利开展。正如严运楼所说：人大监督制约作用的发挥，首先面临的是如何合理解决党与人大的关系问题，这是历史唯物主义理论面临的一个全新课题。人大既要监督党委，又要接受党委的领导，在这种情况下，监督就很难实施。{30}蔡定剑在其另一部著作《国家监督制度》中曾说：“要解决这一问题，只有实行党政分开，坚持党对国家事务的领导主要是政治领导的原则，党组织不要代替行政、司法对具体事情做决定。”{31}党对人大的领导应该是作为执政党（非领导党）的角色按照法律程序来进行，而不是代替人大的职能。{32}当然，改善党的领导并不能削弱党的领导，人民代表大会制度是在党领导下的人民民主制度，因此，党对各级人大监督工作的领导只能加强和改善，不能淡化和动摇。



理顺监督体制，处理好人大权力和党的领导之间的关系，一方面要继续完善党的政治、思想和组织领导；另一方面要尊重人大的权威，服从人大监督，在党委领导中要突出人大常委的地位。在某种程度上讲，妥善处理人大监督和党的领导的关系，是强化人大监督权的决定性因素。



（二）完善监督立法，规范监督程序



监督工作要法制化，依法监督；要程序化，依章办事。因此完善监督立法，规范监督程序，才能使人大监督制度纳入法制轨道。



要增强监督的严肃性和权威性，必须要完善相关法律制度，这样才能达到监督有着落、案件有结果，最终达到惩戒的目的。具体讲，只有健全立法机制，才能使权力制约和监督有法可依。通过制定和完善有关法律、法规，从法律上规范和明确监督活动的范围、方式和程序，这样才能保证监督工作有条不紊地进行。此外，任何法律权利的实现，都必须通过规范的监督程序。在一定程度上说，法治社会是由一套程序规则支撑的权利体系，因此，人大监督也需要完整细致的程序做支撑。综上所诉，保证权力监督制约的权威性、强制性和标准化，需要的是完善监督法；而保证人大监督的制度化和经常化，关键的则是规范监督程序。{33}因此，健全监督机制的法律体系，是监督工作顺利进行的保障，而规范监督机制的监督程序，则是监督工作顺利进行的支柱。



（三）建立监督责任，规范监督机制



建立人大监督的责任机制，使监督主体充分认识到监督工作的重要意义，将对监督工作的有效开展起到很大的促进作用。在这一问题上，学者们的意见可以归纳为以下几点：加强人大监督机制，要明确人大监督的问责机制；{34}加强人大监督机制，要落实人大监督不作为的法律责任追究制；加强人大监督机制，要建立监督的激励机制、约束机制和保障机制。{35}总而言之，规范监督机制，稳定监督动力，才能使人大监督不断深化。



（四）设立专门监督机构，建立专员制度



邓小平曾经说过：“最重要的是要有专门的机构进行铁面无私的监督检查。”{36}因为专门监督机构监督权的职能化和所掌握监督手段的科学化、多样化，使得它能够对重大的违法违纪案件进行有效地揭露和查处，对权力起到有效的制约作用。杜力夫在其著作《权力监督与制约研究》中也指出：“无论是人大还是人大常委会，都不是处于经常开会的工作状态，许多监督事务需要由专门委员会准备和研究，这样才能真正的发挥人大的监督功能。”{37}然而，目前由于我国人大没有专门的监督常设机构，使得监督工作开展很困难。{38}因此，必须加快步伐，设立专门的监督机构，使人大监督工作日常化。



在建立专门监督机构的基础上，还可以借鉴国外制度文明的先进成果，在人大设立行政监察专员制度。陈宏彩在其专著《行政监察专员制度比较研究》中对此进行了较为全面、深入的论述，他认为：“设立行政监察专员制度，有利于加强人大监督的独立性、专业性和权威性，也有利于探讨改善人大监督新的增长点，为推动整个人大监督工作营造良好的环境和氛围。”{39}俞荣根、莫于川、扶松茂等学者也提出了类似的设想。



（五）完善选举制度，提高代表素质



加强人大监督职能，还要解决人大自身的问题。提高代表的素质，增强其议政能力，是搞好监督的重要条件。因此，要健全和完善我国的选举制度，在考察、酝酿人大代表和常委会组成人员候选人时，要拓宽视野，注重素质、能力、结构和民意，以克服人大监督的“先天不足”；要建立和完善干部选拔任用的机制，将对严格把住选拔任用干部关，提高代表素质，完善监督机制，约束和规范领导干部的行为起到重要作用。{40}



然而，完善选举制度、提高代表的素质是一项重要而复杂的工作。学者们提出的对策主要包括：一是将竞选机制引入代表的选举中，完善选举制度，把严代表入口；二是搞好学习培训，提高代表素质；三是强化人大代表的社会实践，在实践中提高代表的素质；四是加强对人大代表的监督。