竞争性选拔干部若干实践问题探析 黄卫成

内容提要：当前竞争选拔干部方式的运用越来越广泛。也呈现出许多新的特点。但它作为一种新的干部选拔方式，在实践中还有许多问题值得我们进行分析和解决。我们要处理好公开与限制、变化与公平、统筹与引导、质量与效率四类矛盾关系，并应避免一些认识误区。



关键词：竞争性选拔干部  现状  实践问题



党的十七大报告指出，要坚持民主、公开、竞争、择优，形成干部选拔任用科学机制。随着近年来干部人事制度改革的不断推进和相关配套制度的完善，各级党政机关竞争性选拔干部的实践运用日益普遍，其中许多问题值得我们进行深入的思考和研究。笔者在此对竞争性选拔干部实践中的一些问题略作分析，以求教于大家。



一、竞争性选拔干部的现状分析



随着当前竞争性干部选拔方式运用广度和深度的不断拓展，社会关注度越来越高，其在党政干部选用中的适用比例也正在逐步增加。就当前其具体运作的现状而言，主要可以概括为以下几点：



1.发展态势自下而上。就竞争性选拔这一民主产生人选方式的运用而言，我们回顾其近年来的发展历程不难发现，其发展演变大致经历了从农村基层组织———城市社区组织———乡镇、街道———县（市）区———省、市相关单位这样一个“自下而上”的发展轨迹，无论是差额竞争的原则还是选拔方式的运用，其中都有许多一般性的共同规律和相互借鉴之处。当然，一旦竞争性选拔这一方式运用到党政领导干部选拔中，其探索的广度和深度以及社会影响都是其他领域所无法比拟的。就目前竞争性选拔运用的发展趋势而言，在总体上呈现“自下而上”同时又集中表现为这样几个特点：一是选拔领域不断扩大。从竞争性选拔初期的专业技术岗位到目前几乎涵盖各个领域、各个行业，竞争性选拔领导干部的实践领域得到了有效的拓展，而这一拓展也使竞争性选拔干部成为了当前乃至今后党政领导干部选拔中的一种重要方式。二是选拔岗位更加重要。从各地的实践来看，在竞争性选拔干部实践的初期，选拔对象往往还局限在后备干部、副职岗位、党外干部、非关键岗位领导职务等“次重点”岗位，但随着近年来干部人事制度改革的深入推进，目前的竞争性选拔则更多的则运用于一些关键重点岗位甚至包括一些地方党委的党政“一把手”（如贵州等地公推竞岗产生区委书记等试点）。三是选拔层次不断提高。与以往竞争性选拔主要运用在基层不同，目前竞争性选拔党政干部的级别在一些地方（湖南、江苏等地）已经跨越了从县处级到地厅级的发展阶段，选拔运用领域也已经从基层上升了省级机关部门，这些现象都充分说明了竞争性选拔干部在实践中所取得的突破与进展。



2.手段运用推陈出新。从目前竞争性选拔干部的具体运用来看，由于目前只有一些原则性的规定散见于党政领导干部选拔任用条例等文件中，实践中尚未形成统一遵循的操作规则或既定模式。出于对传统结构化选拔方式的反思，为进一步加强能力素质的考察，各地在竞争性选拔干部时都不约而同地进行了一些探索与尝试。在总体上坚持传统的“笔试+面试”选拔模式同时，有针对性地对笔试内容和面试方式进行了一些探索，笔试内容上逐步从以往的基础知识测试向岗位选拔所需的能力转移，也即是通常所说的“做什么，考什么”，面试方式也正在逐步脱离传统的结构化面试，而更多地采用大评委制、个人演讲、无领导小组讨论等新型面试方式。与一般党政干部的选拔不同的是，在竞争性选拔领导干部的实践中注重公认的原则得到了较好的贯彻落实，民主推荐、民主测评等方式得到了进一步的强化，不少地方还在常委会、全委会的决策职能发挥上进行了许多有益的探索，形成了许多诸如差额票决、权重分配推荐等实践经验。



3.评价体系循序渐进。随着竞争性选拔实践的不断深入，人们对干部选用中评价机制重要性的认识不断提升。在竞争性干部选拔中，由于需要对选用对象的能力、经验、知识乃至自身的年龄、文化、个性等各种因素统筹考虑的需要，各地均有意识地对干部选用中评价体系的构建进行了许多尝试，从传统的“过关斩将”式的硬淘汰到适岗评价式的全方位比拼。在当前竞争性干部选用的实践中，最终在竞争性选拔中脱颖而出的入选者一般都是在其现有选拔评价机制中综合实力最强、岗位匹配度最好的“多面手”，而不仅仅是在某一方面、某一环节中有突出表现的“特长生”。竞争性干部选用中的人才评价机制、评价体系不断完善和健全，为我们今后的干部选用工作提供了坚实的保障和有力的支撑。



4.综合效应不断放大。回顾竞争性选拔工作发展的实践过程不难发现，民主公开、科学高效、人岗相适等干部选用的各种新理念、新观点、新方法通过竞争性选拔得到了广泛认同并不断予以确立。与传统的干部委任方式不同的是，干部选用中能力素质的考查要求在竞争性选拔的实践中得到了充分的保证和体现，竞争性选拔在确保干部选用公信度与科学性的同时，对干部选用工作的规范化建设的也起到了不可忽视的推动作用。随着竞争性选拔覆盖领域的不断拓展，人们对竞争性选拔的优势以及其具体运用中需要改进的问题有了更加深刻的认识，同时也对人才储备与使用之间的关系有了更加理性和全面的把握。竞争性选拔干部作为一项选人用人机制的探索，其不仅是简单的干部选任方式的创新，同时也是民主法治环境下公众知情权与监督权的体现，更是社会公平正义深层要求的一种满足。就这一点而言，我们有理由相信，竞争性干部选拔的行为属性其实已经决定了其在今后干部选任制度改革中必将成为一种主流模式而不会满足于“应景之作”。



二、竞争性选拔干部实践中需处理的若干矛盾关系



竞争性选拔干部作为一种新的干部选任方式，由于受制于其具体运用的时间和空间，在实践中还有许多问题值得我们进行分析和解决，其中比较具有代表性的问题，笔者将其概括为四类矛盾关系：



1.公开与限制的关系。竞争性干部选拔可以适用于哪些岗位、哪些人，目前并无统一规定，查遍各类文件规定，仍然可谓是语焉不详。虽然部分地方出台了相关规定，对部分竞争性选拔方式的运用范围作出了一些规定，但总的来说竞争性选拔的适用范围并未达成统一认识。虽然实践中大多数地方在竞争性选拔干部中能够较好地坚持“五湖四海”的原则，不拘一格选拔优秀人才，但实践中出现的一些限制竞争性选拔运用范围，造成“弱竞争”或“无竞争”的选人用人现象仍不容忽视。如有的地方根据现有编制空缺情况决定竞争性选拔的岗位、数量，有的地方则将竞争性选拔局限于非关键重点岗位；还有的地方将选拔的范围设定为本地区、本部门范围内。在选拔对象的资格审定上，有的地方除了一般的岗位任职条件外，还额外增加了众多非必需的学历、专业、从业经历等附加条件，有的地方则将竞争性选拔简单理解为选拔年轻干部，人为划定各种年龄杠杆，将许多年富力强、经验丰富的中年骨干拒之门外。上述现象直接说明了当前竞争性选拔实践运用中公开与限制之间的矛盾关系，也反映了干部人事制度改革推进中的各种隐性阻力，值得让人深思。



2.变化与公平的关系。竞争性干部选拔方式的运用目前可以说是创新不断、亮点频现，但其中需要引起我们注意的是，选拔方式的多变与不稳定直接造成了不同选拔活动中选拔结果的差异性，对干部选用制度的公平公正不可避免地带来了新的冲击。仍以笔试和面试为例，有的地方采取先笔试后面试，有的地方采取先面试后笔试，还有的地方放弃笔试直接采取多轮面试，由于两者之间安排结构不同、计分权重不同，带来的竞争结果大相径庭，可能相同岗位或相似岗位选拔出来的对象在能力素质上却无法得到相应的对等。同时，民主推荐、民主测评、民意调查等结果的具体运用，在不同的竞争性选拔中也普遍存在着较大差异，这些也同样制约和影响着竞争性选拔的质量。因此，如何在加强选拔方式创新的同时，尽可能地保证选拔对象之间的竞争公平，仍然是一个需要我们在今后的实践中重点加强研究的课题。



3.统筹与引导的关系。随着竞争性选拔方式的普遍运用，各地开始有意识地统筹竞争性选拔干部工作的开展，通过采取诸如上下联动等方式开展大规模的竞争性选拔，意在不断扩大竞争性选拔活动的社会影响。但实践中我们发现，在大规模的竞争性选拔活动中，少数级别较高、发展前景较好的上级领导岗位往往门庭若市，报考者趋之若鹜，而一些基层一线岗位和专业技术岗位则无人问津甚至无法达到开考比例，导致一些地方所谓的公选“外热内冷、公选不公”。一方面大量的优秀人才不能找到适合自己的岗位参与竞争，另一方面一些急需补充新鲜血液的岗位却无法及时得到应有的人才充实。这其中固然有参与竞争者的功利心态使然，但主管部门统筹意识的缺失和引导职能发挥的不到位同样不可忽视。因此，如何做到既要统揽干部选用工作的全局，合理安排竞争性选拔的梯次、幅度、范围，又充分关注不同岗位的个性需求，尽可能地发挥竞争性选拔的最大功效，确保能够及时选拔合适的优秀人才，是今后竞争性选拔中需要重点破解的一个难题，也是当前竞争性选拔实践亟待理顺的矛盾关系。



4.质量与效率的关系。在目前的竞争性选拔干部实践中，出于对选拔工作质量保证的考虑，选拔程序较之以往已经发生了很大的变化，其中比较明显的一点就是程序更加细化，更加注重规范性。但在实践中我们发现，一些地方将竞争性选拔作为干部选任工作创新与试点的重要领域，为了保证选拔质量不惜将选拔程序一再地精细化、复杂化，导致整个竞争性选拔活动显得冗长而又拖沓，工作成本大量增加的同时效率却大大降低。诚然，在竞争性选拔中坚持选拔程序的规范性是必要的，但规范并不是复杂和繁琐的代名词。实际上，最简单的往往就是最有效的。竞争性选拔要处理好公正与效率的关系，就必须在理念性以及务实性两者之间寻找到合适的“平衡点”。竞争性选拔作为干部选用工作的新生事物，其能否健康发展、长远发展，很重要的一点就在于能否使其在具体实践中体现得更加富有操作性和现实性，因此这一矛盾关系的处理应当引起我们足够的重视。



三、竞争性选拔干部实践中应避免的误区



由于受传统干部选用思维模式的影响和制约，实践中少数同志对竞争性选拔中的一些问题往往产生了一些认识误区，这些认识误区虽然没有对竞争性选拔活动的开展造成根本性的影响，但其潜在的危害却不能不引起我们的关注。



1.党管干部原则的片面性理解。根据党政干部选拔任用工作条例的规定，党管干部是干部选任工作中必须坚持的首要原则。实践中部分同志根据以往干部委任制的操作经验，简单地认为在竞争性选拔干部中要重点突出党委尤其是主要领导对最终选拔结果的直接控制，不愿或不敢将竞争性选拔中的竞争推向公开化和最大化，害怕对最终选拔结果的无法把握或失控。这种观点不仅缺乏对竞争性选拔干部工作的正确认识，更是对党员干部原则的一种片面理解，显然不足为取。随着现代民主法治的不断推进和公众民主权利的不断觉悟，干部选用制度的改革可谓势在必行，党管干部原则贯彻的表现形式也必然要求与时俱进。在竞争性干部选拔中，党管干部原则的贯彻更多地应该通过选拔标准的确立、原则的把握以及操作的可行性来实现程序的可控制性，也即是说在竞争性选拔干部中我们应该更多地关注党委集体对程序性结果的控制而不是对事实性结果的控制。实际上，过于强调事实结果的直接控制，既不利于公开公正原则的贯彻，也极易为个人独断、恣意弄权留下运作的空间，与新时期党管干部原则贯彻落实的宗旨是明显相悖的。



2.社会公认标准的简单化操作。在竞争性干部选拔工作的实践中，注重实绩、体现公认逐渐成为各地选拔干部的一个重要标尺。但如何界定社会公认、把握社会公认的内涵，却可以说是仁者见仁，智者见者。有的地方将本部门的推荐、测评情况直接作为选拔对象的公认情况，有的地方则有针对性地做了一些小范围的民意调查，还有的地方将部分人大代表、政协委员以及相关党委政府部门的主要领导召集在一起进行推荐测评。这些操作虽然形式不同，方法不一，但总的来说方式单一、范围偏小、信息反馈不全面仍是普遍存在的问题。有些地方尝试在干部选用征求意见时采取“我熟悉的人+熟悉我的人”来划定征求意见范围，在竞争时采取电视直播、当面PK等方式，取得了不错的效果，值得我们在今后的竞争性干部选拔中予以借鉴。总体而言，干部选用尤其是竞争性干部选拔中社会公认尺度的把握是一项复杂的系统化工程，不宜采取简单划一的方式进行操作，而应全面衡量各种因素予以统筹考虑。



3.程序设定模式的自由性选择。竞争性选拔在当前的实践中总体上处于一种自发探索的初级发展阶段，各地在竞争性选拔的程序设定及选择上都拥有较大的自主权，而这种设定或选择目前多数时候则表现得自由度较大。由于目前各级对于这一问题并无过多的详细规定，因此在竞争性选拔的程序设定上一般仍处于“各自为政”的状况。虽然我们不能据此简单认为地方党委政府自行确定的选拔程序存在瑕疵，但程序选择的自由却无意中为另外一种腐败———“程序性腐败”打开了方便之门，即通过选择对少数人有利的程序达到实现最终有利于少数人的结果，以貌似公正的形式掩盖了其不公正的结果。少数地方在竞争性选拔中通过提高参选门槛等条件造成竞争性选拔无法开展，退而求其次采取委任制的“变相操作”其实也就是程序设定自由权泛滥留下的制度性漏洞。因此，对于竞争性选拔程序的设定，应当由地方党委与待选岗位的主管部门协商确定，按照有利于更广泛选拔优秀人才的原则予以确定，要建立相应程序设定模式的形成机制，减少程序选择中非正常因素的影响。



4.干部选拔结果的赌博式博弈。竞争性选拔作为一项竞争活动，从最终结果上来看胜出者毕竟只是少数，更多的人则只是参与其中的失利者。竞争性选拔实践中，少数地方仅仅关注胜出者而忽视落选者的现象可以说是屡见不鲜，究其原因一方面是以结果论英雄的陈旧思想使然，但另一方面也说明了现有竞争性干部选拔后续工作机制的缺失。这种现象的产生，一定程度上使“参与竞争，展现自我”的主旨在少数人眼中演变成了你死我活的利益博弈，助长了不正当竞争现象的发生。竞争性选拔干部作为提高选人用人公信度的一项重要举措，其实质就在于打破传统的人才流动壁垒，为更多的优秀人才提供平等、公平的发展机遇。倘若将竞争性选拔工作的效果仅仅理解为最终优胜对象的产生，这种视角无疑是狭隘的，也是功利的。无论是就发现人才还是储备人才而言，我们都应当将视野贯穿于竞争性选拔的全过程，将目光延伸到竞争性选拔后的整体运作。可以说，能否防止竞争性选拔结果的赌博式博弈，直接决定了我们的竞争性选拔能走多远、能走多好。作为一种干部选用方式，竞争性选拔不仅应考虑当下，更应该关注长远、关注全局。



四、竞争性选拔干部规范化的路径选择



竞争性选拔干部工作的规范和完善不是一蹴而就能完成的单项工作，而是需要我们在今后一段时间内长期实践、不断摸索才能有所突破、有所成就的系统工程，笔者无意直接得出竞争性选拔干部规范化建设的答案，但却认为今后的竞争性选拔干部工作可以在以下四个方面做进一步的探索和努力。



1.规范性竞争性选拔基础在于建立综合性的党政领导干部评价体系。竞争性选拔干部究其本质而言其实就是选拔党政领导干部人才，其在行为属性上仍然属于人才选拔的范畴。在以往党政领导干部的选用中，我们更多地依赖于模式化的考察、推荐等传统方式，组织意图明确，竞争活力不够。随着竞争性选拔运用的日益推广，这就要求我们不能再简单套用以往固有的干部选用模式，而必须有针对性地创新干部选用工作的方法机制。借鉴现代行政管理学及人才测试评价理论的相关经验，构建符合我国国情的党政领导干部能力素质评价体系，是今后深化干部人事制度改革，加大竞争性干部选拔方式运用的基本要求所在。就这一点来说，规范竞争性选拔，必须首先从统一选拔标准入手，从确保选拔干部的整体质量入手。



2.规范竞争性选拔关键在于在打造“自上而下”的运行模式。虽然就目前竞争性选拔干部的整体运作而言，仍然处于一种“自下而上”的发展态势，但就推动这项工作的深入开展而言，逐步构建一种“自上而下”的运行模式则是今后一段时间竞争性选拔工作需要重点解决的问题。无论是我国的政治运行体制还是改革的普遍性规律来看，竞争性选拔能否形成统一的、具有全局性指导意义的规范，关键就在于能否在省级以上层面得到实践并进行全面铺开。毕竟，竞争性选拔活动的起点越高、标准越高，就越能充分发挥其示范效应和标杆效应，才能使其真正内化为一种制度而不再停留在试点工作的层面。同时，自上而下的运行模式也将有利于促进党政领导干部队伍的梯队建设和后备队伍建设，这一点应当引起我们的足够重视。



3.规范竞争性选拔核心在于构建“有章可循”的制度体系。竞争性选拔的规范化必须坚持走制度化、法治化的发展轨迹。历史实践告诉我们，任何改革成果的确立都必须依赖于一整套行之有效的制度体系的保障。要彻底改变当前竞争性选拔活动“政出多门、号令不一”的状况，防止竞争性选拔活动“短期热度”效应的发生，使竞争性选拔走上正常的发展道路，就必须及时有效地将各地已经取得经验做法提炼形成相应的规范性文件和制度，用以指导整体工作的开展。江苏省委组织部2009年出台的《关于进一步完善公开选拔、竞争上岗办法，加强竞争性选拔干部工作的意见》，就是在这方面进行的一次有益尝试。需要指出的是，构建竞争性选拔制度体系不能局限于对竞争性选拔活动本身，同时还应考虑到竞争性选拔与干部人事制度其他改革之间的总体协调，尽量避免出台制度规范之间的矛盾冲突。



4.规范竞争性选拔重点在于形成统筹一体的工作机制。从具体操作层面来说，当前最需要解决的还是选拔工作中统筹一体工作机制的完善。由于竞争性选拔涉及面广、工作量大、社会关注度高，各地在具体操作时往往成了专门的工作领导小组，将组织、宣传、纪检、后勤等相关部门全部集中起来开展工作。但具体运作时部门之间如何进行分工、如何进行协调、如何应对可能出现的突发情况、如何减少推诿扯皮现象，这些问题目前都无现成经验可以遵循，这也导致实践中部分地方的竞争性选拔操作中出现了许多不尽如人意的地方。因此，就加强竞争性选拔的普适性和操作性而言，形成由党委统一领导，组织部门牵头负责，相关部门共同参与的工作运行机制，是当前规范竞争化选拔迫切需要解决也是可以先期解决的重点问题。