对党政“一把手”监督的调查与研究 郭亚丁

　党内监督是党的建设的重要内容，其实质是党从人民利益出发，按照从严治党的要求进行自我约束和自我完善。党内监督，尤其是对党政“一把手”的监督是至关重要的。我们把对党政“一把手”的监督作为一个重要课题进行了深入的调研，并对相关的一些重点问题作了分析思考。

　　一、加强对党政“一把手”监督的重要性和紧迫性

　　党政“一把手”处于权力运作的核心地位，对其加强监督管理是新形势下党的干部工作所面临的一个重要课题。江泽民同志在中纪委四次全会上指出，治国必先治党，治党务必从严。对领导干部一定要严格要求、严格管理、严格监督。这是我们党在新形势下加强干部监督工作的重要指导方针。

　　1.加强对“一把手”的监督是克服消极腐败现象，实现从严治党的当务之急。“一把手”的大量违法违纪成为当前消极腐败现象滋生蔓延的一个重要原因。首先，“一把手”的腐败给本单位、本部门腐败之风的蔓延开了绿灯。客观上，工作制度、监督制度被带头破坏，给腐败造成可乘之机。“一把手”的腐败直接影响班子的风气，使班子成员对腐败现象熟视无睹，甚至推波助澜，更不可能理直气壮地反腐败。其次，“一把手”腐败影响巨大，毒化了社会空气，损害了党和政府的形象和权威，降低了人民对党和政府的信任，破坏了党群关系、政民关系，增加了反腐败工作的困难和成本。加强对"一把手"的监督，可以有效地克服消极腐败现象，实现从严治党的目标。

　　2.加强对“一把手”的监督是建设高素质的干部队伍，实现跨世纪发展宏伟目标的客观需要。邓小平同志强调，办好中国的事情关键在党，关键在人。江泽民同志也指出，保证我们事业不断取得成功的关键在于造就一支高素质的干部队伍。

　　建设高素质的干部队伍首先要提高各级党政“一把手”的素质，“一把手”是一班之长。“一把手”的高度的政治素养和出色的工作能力，会带动影响整个班子成员的素质的提高。

　　3.加强对“一把手”的监督是全面推进政治体制改革，建设社会主义民主政治的重要内容。改革开放以来，我们对政治体制不断地进行了改革，但仍有两个明显的特点：一是权力的相对集中，缺乏合理配置；二是权力运行过程缺乏科学性和公开性，决策质量不高与“暗箱”操作问题突出。这些问题正是对“一把手”监督不力和“一把手”腐败现象产生的政治体制原因。推进政治体制改革，加强各级机关和广大民众对“一把手”的监督，扩大人民群众的政治参与和政治监督，真正体现社会主义民主和人民监督的原则，才能保证“一把手”正确行使党和人民赋予的权力，全心全意为人民服务，更好地体现人民当家作主，更好地推进社会主义民主政治建设。

　　4.加强对“一把手”的监督是按照“三个代表”的要求，全面推进党的建设的内在要求。按照“三个代表”的要求来推进党的建设，我们党需要解决两个重大历史性课题：一个是不断提高领导水平和执政水平，一个是不断增强拒腐防变的能力。这两个课题解决得好与坏，直接关系到我们党执政地位的巩固，直接影响我们党的生命力和战斗力。作为一个有6400万党员的执政党，要解决好这两个课题，各级党政“一把手”的作用至关重要。

　　二、对“一把手”的监督何以难?

　　在现实政治生活中，对党政领导干部实行真正意义上的有效监督，谈何容易!尤其是对“一把手”的监督管理，更是其难尤甚。调查中一些被调查者不无忧虑地认为：现在身边的那些大大小小的“一把手”，正在成为党政干部链中“上管不着，中管不了，下管不得”的特殊干部群体，他们在事实上已经被游离于受监督管理的范围之外；在他们身上时不时出点什么问题，是很自然的。问卷调查也充分证明了这一点。据发放的1000张实际回收907张问卷调查表统计，在问及现行干部体制下能否做到对“一把手”约有效监督时，回答“不可能”的占22.9%，回答“不太可能”的占57.7%，二者相加，所占比例为80.6%；除了极个别不予回答和回答“不知道”的占2.8%之外，回答“可能”的仅占16.6%。那么，对党政“一把手”监督难究竟难在哪里呢?

　　——认识上的误区：对“一把手”监督意识的低迷。在要不要对各级党政“一把手”实施监督的问题上，有两种理念判断值得关注。一是认为“一把手”是优中选优的干部人才，他们是通过一路过关斩将才“金榜题名”的。相对而言，在一个班子里，“一把手”才智过人，能力超群，政治思想水平出众，整体素质是高的。而且他们位居“一把手”，位尊必自重，怎么会出问题呢？二是认为“一把手”是班子的核心和关键，要充分发挥其核心和关键作用，就要对他们放心、放手，要让他们有一个宽松的工作环境，对他们不必管束太多、太死。上述错误认识，是对“一把手”实行有效监督的现实思想障碍。它已经并且还在继续对主体监督功能的发挥和监督举措的推行，产生消极影响。

　　——权力运作上的特区：对“一把手”监督力度的脆弱。监督“一把手”，其目的是防止“一把手”用权失控。问题恰恰在于，在目前情况下，此种失控殊难避免。从根本上说，这是由“一把手”在权力配置上的优势和接受监督的弱势所使然。其集中表现主要是：其一，地位显赫，权重势大，不便监督。一般认同和实存的定势表明，党政“一把手”在党委班子中处于核心地位，在行政领导班子中处于统帅地位，在决策系统中处于主导地位，在实施决策中处于指挥地位，在组织协调中处于统领地位，在千军万马中处于领军地位。地位如此，赫赫乎非可凡比，权势必然随之扩溢、增大。监督是一种权力的行使。在一个系统和单位，被监督者的权力增大到等于或大于监督者的权力，监督者要实施职权范围内的监督，显然就多有不便了。其二，多职一身，权力集中，不易监督。“一把手”多重兼职，现已成为一种较普遍的现象，甚至已经变成不成文的通例和组织时尚。这就强化了“多权归一人，一人说了算”的专权倾向，形成了只有“他管人”、没有“人管他”的局面。其三，委责过重，权倾一方，不能监督。过去曾经有过“第一书记挂帅”的领导模式，也有过“老大难老大难，老大一抓就不难”的行政套路。时至今日，权力配置更加向“一把手”倾斜，便之成为“一言九鼎、一呼百诺”的人物。“一把手”拥有的权力和权力运作，已经很难受到监督力量的制约。

　　——法律制度约束上的盲区：对“一把手”监督制度的缺损。对“一把手”进行监督，从根本上说，理应仰赖相关法律和制度的出台和完善，以此形成监督重拳。虽说目前监督“一把手”也有一些法律制度的依据，也有一个可供借助的依法依制度监督的参照系。然而这个参照系是很不完整，甚至是残缺不全的。第一，目前我国总体的社会管理、国家管理体制，仍然在“关键在人”的轨道上运行。第二，目前尚没有一部全国性的管理监督“一把手”的专门法规和制度。总之，由于制度、规章本身的缺损和执行环节上的下招、败招，致使无视、拒绝法制监督的行为几无风险和风险太小，造成现有制度、规章对“一把手”起不到应有的监督作用，成为事实上法制约束的盲区。这是对“一把手”监督难的法律制度上的原因和表现。

　　——面对诱惑和考验上的险区：对“一把手”监督防线的失稳。在改革开放的条件下，在市场取向的环境中，“一把手”手中的全能权、超大权是极其诱人的。一些不法业主、不法商人、不法经营者，深知政府官员手中权力对他们的用处。尤其是“一把手”执掌的权力，分量重，作用大，权柄挥处，所向无敌，往往成为他们首选和重点猎取的目标。这表明，“一把手”在现代诱惑和现行考验面前，承受的压力最大，承担的风险最大，进行权钱交易的可能性也最大。“一把手”在诱惑、考验面前容易出问题，并不完全取决于诱惑、考验本身的状况和强度。具有最终决定意义的，除了要看干部自身素质这一条外，更要看我们的干部工作如何，看我们对“一把手”实施的监督管理力度是不是相应地跟上去了。令人遗憾的是，迄今还没有完全形成有效的监督管理制度和机制，对“一把手”疏于管理、疏于监督，由来已久，弊积弥深，这的确是干部工作中的薄弱环节。

　　——现行用人制度造成的监督“无人区”：知情者对“一把手”监督功能的退化。要监督，须知情。监督“一把手”，知情者理应是最适当、最重要的监督主体。“一把手”的知情者，大体有两类，一类是领导班子成员，一类是身边工作人员。邓小平同志曾经说，领导干部的情况，上级不是天天能看到的，下级也不是天天能看到的，而同级的领导成员之间彼此是最熟悉的。同在一个班子里的每一个成员，对作为“班长”的“一把手”当然也最熟悉。他们之间形成的监督被监督关系，可以称之为“黄金配对”。但是，从现行的用人制度和干部管理制度来看，监督能不能被接受事实上是存在问题的。监督是要付出代价的。由于“一把手”对班子成员和身边工作人员，有不同程度去留升降定夺权，因此，监督所造成的后果是显而易见的：调离的已无法监督；留下的可能存在无心监督、不愿监督的心理。最具有监督能量的知情者监督功能的退化和消失，使“此时有人若无人”，实际上就在“一把手”周围，营造了一个监督“无人区”。“一把手”滥用起权力来，当然也就可以“旁若无人”了。

　　由上面的分析可见，对领导干部特别是领导班子中“一把手”监督难，确实是党风廉政建设和干部工作中长期积沉下来的一个痼疾。由于监督难于到位、难于奏效而致使一个一个“一把手”倒下去，向我们一次又一次敲起了警钟。这个问题到了非解决不可的时候了。

　　三、浙江省对党政“一把手”管理监督的初步探索

　　近几年来，浙江省非常重视党政“一把手”的监督管理，始终把它作为加强干部队伍建设的一项紧迫的政治任务来抓。各市地组织部门也对如何实施对党政“一把手”管理监督进行了有益的探索，取得了一定的成效。

　　1.强化任前监督，把好“入口关”，努力选准选好“一把手”。当现行体制存在缺陷，监督者与被监督者权力严重失衡的情况下，对党政“一把手”监督的效能很大程度上取决于“一把手”的素质。因此，必须把好“人口关”，将一些民主意识强、政治素质高、思想道德品质好的干部选拔为“一把手”。一是实行民主推荐制度。许多县市区委要求领导干部个人在向组织推荐人选时必须署名，实行“谁推荐谁负责”原则，防止和克服一些领导干部在推荐过程中的“老好人”和“说情风”。同时，作为党政“一把手”，在任职资格上最好规定有党务工作经验，有较长时间脱产学习党建理论。尤其要避免把群众信访反映强烈的或者有其他违纪征兆的干部选为“一把手”。二是实施严格的公开考察。实行考察预告制，即将考察对象、考察内容、考察时间、考察组人员、考察组驻地等提前预告，使考察更公开、更透明、更全面。三是贯彻党风廉政一票否决制。四是施行干部任前“公示制”。“公示制”即在书记办公会、常委会后，通过内部文件与新闻媒体公告的形式，公开拟提拔干部的基本情况，以接受社会方方面面的监督。

　　2.加强制度防范，增强对党政“一把手”的外部约束力。对党政“一把手”的管理与监督是一个涉及多主体、多形式、多环节的复杂体系，而其关键是健全以权力制约为核心的制度建设，强化外部硬约束。浙江省在实践中形成的主要有以下制度：一是开展经常性的廉政谈话制度。准确把握“一把手”的思想变化规律，开展有针对性的经常性的廉政谈话活动，及时提醒及时敲警钟。开展廉政谈话特别要注意刚提拔、取得成绩、出现不廉反映和临退休四个时机。二是建立党风廉政建设责任制。建立比较完善的党风廉政责任制，明确规定党政领导班子成员每人负责哪几个人、哪儿方面的事，实行管人管事相结合，形成了上下对口、双向结合、责任明确的网络体系。三是建立与完善领导干部经济责任审计制度。对负有经济责任的“一把手”进行任期和离任经济责任审计，以加强对其经济监督。四是县管干部建立廉政档案，以与“党风廉政一票否决制”相配套。廉政档案内容为六项：每年廉政检查的情况、群众来信来访调查的结果、家属子女情况、个人买房及重大事件汇报中的内容等等。五是强化同级监督。对市委全委会、常委会、书记办公会的职责、议题和具体制度作出了规定。有的实行了专题内容民主生活会制度，旨在提高民主生活会的质量，发挥班子内部监督的效能。六是领导干部定期廉政报告制度。各级、各部门的党政“一把手”每年年终必须就一年以来个人在廉政建设方面的情况、本人抓单位廉政建设方面的工作向上级党委作书面报告。七是领导干部公开廉政承诺制度。公布家属子女工作情况，并公开作廉政承诺。八是实行任职回避制度。另外，还有届中届末考核制、责任追究终身制等等。

　　3.深化学习教育，增强党政“一把手”的内在约束力。领导干部理论素养的优劣，在一定程度上决定着各级领导班子的领导水平。而要提高领导干部，特别是党政“一把手”理论学习的自觉性和理论学习的成效，必须建立一套完备、规范、科学的理论学习考试考核体系与制度。近年来，浙江省委非常重视各级领导班子的中心组学习，每年有计划、有布置、有检查、有考核，并组织评选优秀理论文章。省委还有计划地通过各级党校，对党政“一把手”进行轮训，以提高素质。

　　此外为了加强对党政“一把手”身边人的教育与管理，有的地方还举办“贤内助”培训班，由纪委书记、组织部长亲自讲课，解剖案例。有的地方则开展评选“廉内助”活动，从而充分发挥家属对“一把手”的积极影响和作用。有的还就领导秘书的选配、职责、考核、教育与监督作出了详细规定。

　　4.扩大监督渠道，拓展对党政“一把手”的社会监督面。--是推行政务公开，增强党政“一把手”政务活动的透明度。政务公开是监督的前提，也是制约的基础。将领导班子的工作规划、决策程序、办事规则、决策实施情况等以适当的方式定期向群众公开，使群众知政、知情，以进行有效的监督。二是坚持和完善民主评议领导干部制度。比较普遍的做法是在单位内部，每年年终白领导班子成员进行述职报告，本单位干部群众对领导班子及其成员进行民主测评考核。有的地方则评述范围不局限于单位内部，请人大、政协、特邀监察员、纪律监督员参加“一把手”的廉政评述。三是加强新闻舆论监督，创造有利于开展监督工作的舆论环境。充分发挥省、市两级党报的作用，曝光违纪行为，分析违纪案例，努力营造反腐倡廉的舆论氛围。

　　四、现行体制下对党政“一把手”监督的基本途径

　　对党政“一把手”的监督是一项系统工程，任何简单的修修补补，或搞稍有力度的单项突进式改革，均难奏效。它在理论方面和实践方面都有诸多问题需要深入探讨，必须从各个层面、各个角度进行研究。就现有的实践层面来说：

　　1.增强监督主体意识，营造良好监督氛围。各级党组织都必须提高对监督的认识，这是搞好监督的前提和条件。首先，从其作用看，监督是关键。实践表明，对不良行为的端正仅用教育和法律是不够的，必须同时还要用监督手段，发挥监督的关键作用，从外部给予决定性制约。其次，从功能上看，具有实效性。一是批评功能。当个人没有发现自身的缺乏和一般性错误时，监督者应给予及时的批评帮助，把问题解决在萌芽之中。二是劝戒功能。当个人有严重错误，经过批评之后，仍未觉醒，监督者应给予及时的劝戒，郑重指出其行为的严重性，并要求及时纠正其错误，以制止严重错误的发展。三是检举功能。对不接受劝戒的个体，其不端行为继续下滑，构成违纪违法时，监督者应该毫不犹豫地不失时机地向司法机关或其他有关组织进行揭发检举，使违纪违法者及时得到处置。正因为监督是关键，监督具有特殊功能，各级党组织必须首先增强监督意识。

　　2.发展党内民主，健全党内民主生活。党内民主是党内监督的前提和基础。发展党内民主，当前，一要扩大党内民主，拓宽党内民主渠道，增加党内事务透明度。尤其是一些重大的、群众比较关注的问题，要公开办事制度、办事程序、办事结果，让更多的党员了解和参与管理党内事务，也为他们实施监督创造条件。二要切实保障党员的民主权利。认真执行《中国共产党党员权利保障条例》，在党内造成民主的氛围，为党员行使民主权利提供强有力的保护，对任何侵犯党员民主权利的行为，都要追究责任。三要健全民主生活，特别是领导班子的民主生活。领导班子内部的监督是最重要的监督。因为，同级领导人之间相互接触多，比较了解，监督起来最有发言权。四是坚持民主集中制，执行好重大决策集体研究决定制度。凡是重要工作部署，干部任免、调动和奖惩，大额资金的安排和使用以及重大工程的确定等重大问题，都必须坚持规定的原则和程序，经过集体讨论后作出决定。“一把手”个人不能擅自决定重大问题，也不能用书记办公会议的形式代替党委会作出决定。

　　3.加强下管一级，强化对权力的监管。首先要把好入口关，通过多种形式选准选好一把手。其次，健全有关制度，切实加强对一把手全程化管理。一是分析制度。上级党委要对所分管的领导班子“一把手”的工作和思想状况，每年至少要作一次全面分析，根据实际情况分别采取相应的对策。二是谈心谈话制度。上级党组织每年至少找一把手谈心谈话一次，针对其思想和工作情况，适时地提醒、告诫、鼓励。三是考核制度。每年至少对一把手要进行一次全面考核。四是报告制度。一把手每年要向上级党委写出年度总结报告，并在一定范围接受民主测评。另外，“一把手”的个人重大事项，也要如实向组织报告，并接受有关部门的调查和核实。五是审计制度。对负有经济责任的“一把手”，进行任期内的晋升、调任、转任、退休、辞职等离任前的经济责任审计。

　　4.改革党内监督体制，健全党内监督机制。目前重点解决三个问题：一是强化授权主体对客体行使权力的监督。首先要强化党代表大会对全委会的监督。恢复党代表大会常任制，尤其要使各级党代表大会享有弹劾权，这可以使党员真正体现自己的民主意志和民主权利。其次，发挥全委会的作用。要建立全委会对书记的定期评议制度以及投诉、罢免等制度，真正把“一把手”的去留升迁的决定权交给全委会。二是使监督权与执行权相适应。有必要建立与同级党委平行的党内监督机构。改变目前领导与被领导的关系。三是健全党内分权制约机制。党内客观上存在决策权、执行权和监督权。本来这三权应分别隶属于党代表全委会、常委会和纪委。但实际上，各级党委常委会一经产生，在绝大部分时间里行使着“三权”。而在行使“三权”中，往往又取决于“一把手”，有的甚至身兼数职，这就很容易导致权力结构失衡、失控，进而使监督软弱无力且无效。在1000份的调查问卷中，认为“一把手”权力太大的占46%；认为“一把手”用权无规范的占37%，由此说明，党内的权力过于集中且不规范。这就需要明确划分党内的决策权、执行权和监督权，并使之相互制约，构建一个协调有序的监督统一体。

　　5.拓宽监督渠道，扩大社会监督面。当前必须有重点地拓宽监督渠道，扩大社会监督面。从实际情况看，现在重点要解决两个问题：一是扩大决策的参与面。目前，地方党委政府的决策，往往更多的是以党委会或者党委扩大会的形式进行的。这在实践中显然颇有局限性。政府决策要充分发挥人民代表大会的作用。为此，首先必须重新明确决策程序和划分决策范围，把更多的决策权交给“人大”。其次，“人大”的决策不能仅仅停留在常委会层面上，而要扩大范围，吸纳更多相关的人参加，在形式上可以多样。二是强化社会监督的主体。目前，监督的主体众多，但监督主体的份量不足，受牵制、受约束过多。如舆论监督，本是有效的。但客观上舆论监督力度不够。这就需要对新闻体制进行改革，在法律上赋予更多的权力，以充分发挥新闻媒体在监督中的作用。

　　五、对党政“一把手”监督之走向的思考——构建强有力的权力制约体制和机制

　　构建强有力的灵便的权力制约体制和机制，是党和国家的监督体制的重大创新。这项创新必然受到我国经济、政治和文化整体发展状况制约。在目前条件下，我们认为可以先从以下几个主要方面扎扎实实地做起来。

　　一是进行合理的权力分解。权力过份集中现象是建国以来我们党和国家领导制度的主要弊端之一。历史的沉痛教训和改革开放以来一些党政一把手纷纷落马的事实，无不说明：进行合理的权力分解，是对一把手进行有效监督的先决条件和必由之路。不受制约的权力必然导致腐败。难以制约的无限权力更易快速腐败。我们必须确立“有限度”的权力观。各级党政“一把手”不可能也不应当件件工作都要其“总负责”，担任“第一责任人”。他们的权力应当也只能限于对本地区、本单位的宏观领导权，应把人事、财务、业务工作等方面的具体签字权、审批权、调配权在区分责任、确定范围的前提下授权于副职或委员。一把手可以通过坚持民主集中制、重大问题集体决策等方式进行领导和行使决断权。

　　二是强化以权制权的制约体制。权力不喜欢监督。但不管握有权力的被监督者是否喜欢、是否愿意接受监督，人民的监督都必须照常进行。为了使掌权的被监督者接受监督者的监督，必须赋予监督者有制约被监督者的相应权力和措施。只有监督者具有直接影响被监督者的声誉、地位、利益的相应权力时，监督才能真正发挥作用。无权的监督是无效的监督。从权力制衡的法则来看，改革党和国家纪检、监察的现行体制，加大地方各级人大、纪委和监察机关的职责权限，如赋予它们以独立的立案权等，使其工作运行具有足够的独立性，改善其现存的附属状况，就成了构建强有力的权力制约体制的核心环节。众所周知，一切来自上面的监督、来自下面的监督，都不及同级平行监督来得清晰、直接和及时。只有改变同一地方、同一部门、同一单位监督机构的这种附属状况，才能使这种清晰、直接和及时的监督，真正变得更切实、更有力、更有效。

　　三是整合全社会的各种监督力量。所谓整合社会各种监督力量，就是加强各种监督力量之间的协调和联系，以形成比较完善的监督体系和监督机制。一是“以法制权”。必须由法律规定能做什么，不能做什么；不仅要依法行政，还要依法监督。依法治国首务是以法治官。据此制定出一系列具体监督法，建立健全官员罢免条例与制度，规定出具体的罢免程序，保证权力在运行中一且出现越轨、滥用、私化等反常现象时，便能迅捷作出反应，及时按法定程序予以纠正。二是“以民制权”。以民制权的实质就是用人民民主的力量规范公共权力运作，主要表现在人民拥有对领导干部的选举权、罢免权和弹劾权上。没有灵便的罢免权、弹劾权的选举权，是种“破缺民主”的选举权。群众举报、舆论监督、民主党派监督，则是“以民制权”的三种具体形式。三是“以德制权”。强调以德制权即提高公职人员特别是“一把手”的道德水平。有什么样的世界观、人生观和价值观；有什么样的德性，就有什么样的权力行为。教育抓好了，德治加强了，干部特别是“一把手”的思想政治素质和精神境界提高了，为人民服务的人生观、价值观根基扎实了，就可以有效地防范和减少权力腐败。

　　四是强化和完善人民（选民)自主选择自已管理者的机制。从长远看，只有当选民具有自主选择自已理想管理者机制的时候，整个社会公共权力的有效、健康和合乎民意的运行，才有切实保障，遏制公共权力越轨、滥用、私化等腐败行为也才有根本保证。选民自主选择自已管理者的机制，是建立在直接选举（普选制)基础上的选民具有便捷撤换其管理者的一种“完全民主”的机制。这种机制在马克思主义经典作家那里已经有了极为清晰的描画。概括地说“直接选举”和“随时罢免”，正是这种“完全民主”也即我们所指称的选民自主选择自己管理者机制的不可或缺的两个“基本点”。说得通俗一点，这种机制就是一种选民永操“乌纱帽”主动权的完全民主机制：“直接选举”就是选民将手中的乌纱帽，奉送给自己称心如意的管理者；而通过“随时罢免”，又及时收回那些有违民意的异化变质“公仆”头上的乌纱帽。如此既“送”“收”权力的统一，才能“逼迫”和促使人民公仆为人民掌好权、用好权，实现好、维护好和发展好人民的利益。