征地拆迁中引发的社会矛盾分析及化解对策

据宁波市信访部门提供的数据：2009年该局接待城乡建设和土地类来访1114批、2949人次，批次、件次分别占接访总量的32.88%和34.93%，其中反映的主要问题是征地拆迁问题。高度重视面广量大的征地拆迁工作，及时化解由此引发的社会矛盾，事关维护社会稳定大局，事关党与群众的血肉联系，事关经济社会的科学发展。

一、当前征地拆迁中引发的社会矛盾分析

征地者与被征地者是两个不同的利益主体，征地除涉及双方利益外，还会涉及第三者甚至第四者利益，容易引发各利益主体之间的矛盾，甚至演变成社会矛盾。在宁波，经各地各级干部的努力，大部分征地拆迁工作比较平稳，既能保证城市建设用地需要，又妥善安置了被征地拆迁的群众。但是，由征地拆迁引发的社会矛盾依然存在，某些范围还比较激烈。按照马克思主义理论观点，矛盾是事物相互对立的统一，矛盾的不断产生和解决构成矛盾运动，是事物发展的动力。面对矛盾，关键是及时妥善化解，以此推动社会发展。对征地拆迁引发的社会矛盾进行认真分析，是妥善化解矛盾的前提。

（一）征地拆迁引发的社会矛盾的主要表现

根据《宪法》和《土地管理法》的规定，我国城市市区土地属于国家所有，农村和城市郊区土地除由法律规定属国有的以外，属农民集体所有。由于国有土地与集体土地分属两个不同的所有者和利益主体，两种土地性质的变换直接导致利益的更替。由于国有土地范围有限，有些城区在划分国有土地和集体土地时，国有土地部分被限得很小。相反，城市周边被农村包围，其土地性质大多为集体所有。城市建设拓展用地主要依靠征用集体土地，有的还需要拆除群众居住的房屋。同时，城市的内部改造、轻轨等现代基础设施的建设等需要征用部分城市国有土地，拆除城市居民的房屋。因此征地拆迁引发的社会矛盾主要有以下几种：

一是政府与农村集体之间的矛盾。政府依法征用集体土地，用于公共利益建设或用于储备，都会引发社会矛盾。由于农民生存对耕地的依赖性，农村集体组织肯定站在农民一边处理利益关系；而不少基层政府财力有限，希望从土地征用出让中获利补贴财政，这就导致政府在征用土地中与农村集体发生利益矛盾。

二是基层政府与城乡群众之间的矛盾。由于城乡群众在耕地被征和住房被拆补偿中利益最大化夙愿的存在，客观上会提出一些法规规定以外的要求。如要求补偿抢种的农作物，要求补偿违法建筑等。当达不到要求时，就会产生群众与政府之间的矛盾。

三是农民群众与村集体之间的矛盾。农民承包的耕地被征用后，失去了耕种对象，生活来源被切断。按规定土地补偿费不能全部分给被征地农民，被征地农民在本轮承包到期前也无法从集体拿到新的耕地，在面临重新择业、失去收入来源之际，就会与村集体发生矛盾。

四是用地单位与被征地被拆迁的村集体、城乡群众之间的矛盾。这一矛盾虽然较少发生在公共事业建设用地上，但容易发生在利益驱动较大的房地产开发项目上。一方是急于要投资建设获取效益的开发商；另一方是被征地或被拆迁的农村集体或城乡群众，包括城市改造中被拆迁房屋的市民群众，矛盾的双方易产生利益冲突。特别是城市成片拆迁后开发房地产项目，一方面，存在着安置小区与周边商品房开发区之间品质差异导致的潜在社会矛盾；另一方面，有安置房质量、区位都比被拆迁房屋差时出现的被安置群众与开发商之间的现实矛盾。

五是群众与群众之间的矛盾。城乡老旧住宅的建设用地一般界址比较模糊，征地拆迁使这些界址“被迫清晰”，这就可能引发城乡群众之间为争寸土之利的矛盾。

（二）征地拆迁引发的社会矛盾的成因剖析

征地拆迁引发社会矛盾的原因主要有以下几个方面：

一是经济利益最大化原因。作为一级政府，税收分成比例及总额相对固定，要使财政状况宽裕，捷径是出让国有土地，获取土地出让金分成。其从农村集体获取土地所费成本的高低，以及在拆迁群众住宅时所耗费成本的大小决定土地出让金分成的多寡，所以，政府总是想方设法降低征地拆迁成本。实际操作中，有的考虑行业、部门或地方利益过多，考虑维护稳定大局不够；有的依据的法规标准不统一，在征地拆迁补偿中存在问题；个别党政干部甚至有贪污腐败现象。而矛盾的另一方农村集体或城乡群众同样也要争取自身的利益，耕地被征，生产资料缩减，村集体内农民的生存受到威胁，要力争最大利益。耕地承包户或房屋所有者因切身利益受到影响，当预期利益无法实现，拿到的补偿不足以抵消损失时，就会与对方产生矛盾。开发商作为新的土地使用者，要追求利益最大化，当实现预期利益受阻时，就会与相对方产生矛盾。

二是政府部门工作的失误。土地、规划、房产等部门在土地房产登记发证中存在差错，管理中出现失职，作为历史遗留问题，在征地拆迁中暴露出来；征地拆迁中相邻地块、相同地段的补偿标准不一样；征地拆迁中政策、规章、做法公开程度不够，群众意愿表达不充分；一些地方为完成征地拆迁任务，对征地至少要有村集体内90%群众同意的规定，采取模仿签名同意的办法，引起群众不满；有的地方拆迁安置措施不当，补偿的安置房迟迟不能提供，有的虽然提供，但存在质量问题；少数干部责任心不强，作风不实，工作方法简单粗暴，不做认真的调查研究，不做广泛深入的宣传，不认真落实矛盾调处的各项措施，对矛盾隐患视而不见，导致有的群体性突发事件没有在第一时间处理，等等。所有这些问题都是引发、激化矛盾的重要诱因。

三是征地拆迁的用途不清。我国现行《宪法》第十条第三款规定：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征用。”《土地管理法》第五十八条第一款规定，国家因为公共利益需要使用土地的，可以依法收回国有土地使用权。十届全国人大常委会第二十九次会议新修订的《城市房地产管理法》第六条规定：“为了公共利益的需要，国家可以征收国有土地上单位和个人的房屋，并依法给予拆迁补偿，维护被征收人的合法权益；征收个人住宅的，还应当保障被征收人的居住条件。具体办法由国务院规定。”《物权法》第四十二条规定：“为了公共利益的需要，依照法律规定的权限和程序可以征收集体所有的土地和单位、个人的房屋及其他不动产。”由此可见，国家在公共利益需要的情况下可以征用集体土地或收回国有土地，但实际征用拆迁中的土地用途不全是为了公共利益的需要，有的是为了某一企业、团体利益需要而征用的。政府以用于公共建设的名义征地拆迁，实际上用于私人或企业的建设项目，存在公共利益的伪装，由此引发群众不满。

四是一些城乡群众法制观念淡薄，一些土地开发商目无法纪，少数干部贪赃枉法。一些城乡群众对基层政府依法征地拆迁不理解，盲目抵制；一些土地开发商为达到自身目的不择手段；少数干部受开发商贿赂利用职权损害被征地拆迁者的利益，从而引起群众不满。

（三）征地拆迁引发的社会矛盾的性质分析

在社会主义市场经济条件下产生的社会矛盾，就其性质分析，应该都是人民内部矛盾，只是需要进一步区分其为对抗性或是非对抗性矛盾，区分矛盾的对抗性与非对抗性性质是正确化解矛盾的基础。由于征地拆迁涉及对象的特殊性，对抗性矛盾和非对抗性矛盾交织在一起，甚至不能排除对抗性矛盾朝着非人民内部矛盾方向发展的可能性。

首先，从政府与农村集体之间的矛盾分析，由于双方代表的都是群体的利益，而且，村级党组织还受镇乡、街道党组织领导，两者之间有一定的上下级关系。一般情况下，这是一个非对抗性的矛盾，更不会激化为非人民内部矛盾。

其次，政府与被征地拆迁的城乡群众之间的矛盾。随着收入分配差距的拉大，少数群众对政府存在不满情绪。对此，如果基层政府及时做好安抚工作，帮助他们解决困难，寻找就业出路，适当增加收入，他们也不会站在矛盾的对立面。但是，在遇到征地拆迁这样严重影响他们生存利益的大事时，政府有关部门如果处理不当，导致群众生存利益受到严重损害，群众对政府的不满就会加剧，由此产生的矛盾就很容易转化为对抗性矛盾，甚至激化为非人民内部矛盾。

其三，群众与开发商之间的矛盾。这是可以通过利益调整来妥善处理的人民内部矛盾。但是，有的开发商只顾实现自己最大利益，不顾群众的基本利益，对一些因利益补偿得不到满足的被征地拆迁户采取恶劣手段进行强行拆迁，如网上披露的开发商雇凶将毒蛇放入被拆迁户屋内；开发商不顾房屋内还住着人，强行拆屋，致人死亡等等，就会激怒群众，此时，群众与开发商之间的矛盾就会成为严重的对抗性矛盾，如果事态恶化，也会有向非人民内部矛盾转化的可能。其他如开发商与政府之间的矛盾、群众与群众之间的矛盾更多的是非对抗性的矛盾，但是处理不当，也会发展成对抗性矛盾。

二、当前解决征地拆迁矛盾的主要着力点

就宁波而言，征用集体土地的征地拆迁由国土局代表政府实施，征收城市国有土地的拆迁工作由建设委员会的拆迁办公室代表政府实施；而在基层这两项工作基本上属于政府行为，由镇乡政府或街道办事处实施征地拆迁工作。由于宁波客观上建城区面积较小，这几年城区面积刚性扩张，征用周边已列入规划的农村集体土地和村庄建设用地成为必须之举。2009年全市因建设征用集体土地61604亩，其中耕地39293亩，非耕地22311亩；全市因建设拆迁房屋2.5万户，计500万平方米。2010年1到8月底，全市征用集体土地14923亩，其中征用耕地7837亩，非耕地7086亩；拆迁房屋1.75万户，计350万平方米。由此也引发了各种纠纷和群众**，反映出征地拆迁中各种矛盾的错综复杂，同时也反映出基层政府在处理征地拆迁矛盾中倾注了大量精力。从调查情况看，当前各地解决征地拆迁矛盾的主要着力点在以下环节：

（一）制订规章环节

征地拆迁矛盾是利益关系引发的矛盾，制订公平公正调处征地拆迁利益关系的政策规范，是有效调处各方利益关系，化解征地拆迁矛盾于萌芽状态的前提和基础。宁波市十分注重制定完善征地拆迁法规和政策，以规范征地拆迁行为。如1997年3月公布了《宁波市城市建设征用集体所有土地房屋拆迁管理实施细则》，2005年5月又对其进行了修正；2000年7月，出台《浙江省宁波市关于城市建设征用集体所有土地房屋拆迁安置有关价格和费用的通知》；由于宁波住房价格的不断升高，又于2006年5月和10月分别制订了《宁波市征收集体所有土地房屋拆迁条例》及其《实施细则》；2007年10月制订了《关于测定公布集体所有土地房屋拆迁安置价格和补偿费用的通知》；2008年11月制订出台了《关于印发宁波市区城市房屋拆迁补偿安置若干规定的通知》。所有这些规定都从规范征地拆迁行为的角度，对化解征地拆迁中引发的矛盾起到了积极的作用。

（二）实施补偿环节

从集体土地到国有土地，随着土地法律性质的转变，土地所承载的利益也发生了转换，征用方支付土地补偿费、劳力安置补助费、青苗补偿费、地面附着物补偿费等费用给集体，集体把土地和土地可能的产出永久转让出去。这是解决征地时国家与集体之间矛盾的普遍做法。在征用农村集体建设用地或城区国有土地时，需拆迁群众或单位房屋，为解决拆迁者与被拆迁者之间的矛盾，由政府出面给被拆迁者利益补偿。征地拆迁补偿消除了大部分征地拆迁中的矛盾，受到普遍重视。如奉化市曾经尝试过模拟拆迁，以确保补偿让被征地拆迁方接受。又如宁波市区推行“阳光拆迁”制度。在拆迁实施过程中，有关部门对拆迁补偿标准、补偿协议以及安置房的位置、套型、数量和使用情况，实行上墙公开，“阳光操作”，让群众对拆迁补偿安置政策和拆迁进展情况充分了解，明白了先拆不吃亏、后拆无甜头，收效明显。再如江北区实施惠民拆迁，在湾头区块拆迁中，对住宅实行货币回购，非住宅采取“自愿申请、协议拆迁、货币安置”的办法进行；对低保户、残疾人采取兜底政策，始终坚持惠民优先，及时兑现补偿，绝不亏待拆迁户。

（三）劝解协调环节

基层干部是解决征地拆迁矛盾的主要力量，镇、乡、街道干部在与群众面对面协调中解决大量实际问题。所以，干部劝解协调成为当前基层征地拆迁的重要环节，受到各地高度重视。在拆迁项目决定后，由镇乡、街道主要领导分头带领人员负责某一片组的拆迁工作。多数干部想尽办法、使出浑身解数让群众接受拆迁条件，签下拆迁合同。如果有群众不肯接受拆迁补偿条件，负责任的干部会三番五次上门做群众工作，想方设法拉关系、托人情推进工作。如江北区近300名干部发扬“走千家万户、说千言万语、想千方百计、历千辛万苦”的精神，知民情、释民惑、消民怨、解民困、顺民意，努力与拆迁户沟通，调处各类纠纷，晓之以理，动之以情，积极为拆迁户排扰解难，使不少拆迁矛盾迎刃而解。又如2009年4月，海曙区推行“协调拆迁组＋包干街道办＋拆迁事务所”拆迁工作机制，推广以包干街道办为主体的责任落实机制，在短短3个月的时间里，启动了15个区块约40万平方米的城市拆迁任务，签约率和搬迁率均达到96.6%。

（四）强制拆除环节

按照法律规定，政府因公共利益需要可以征用集体土地、征收国有土地上的房屋，由此，使政府出面的土地征用具备了法定强制性。当农村集体或城乡群众个体不肯依照政府出具的条件提供土地或房屋时，政府有权采取强行制裁措施获取土地。对此，基层政府一般比较慎重。在按照补偿条件和规定标准，经工作人员多次与村集体或村民洽谈后，村集体或群众仍坚持自己的要求，不同意土地或房屋被征用拆迁，基层政府可向法院提出行政诉讼，由法院依法做出判决，如被征地的集体或个人仍不执行法院判决，则由人民法院采取强制措施征用拆迁。但在实际工作中往往省去一些中间环节。对征地拆迁的“钉子户”，由基层政府组织人力，实施在耕地上强行填土或对房屋实施强行拆除。

（五）解决矛盾环节

征地拆迁引发的社会矛盾多数要进入信访渠道由各级信访接办机构通过调查、协调等措施，依靠基层政府的多方努力得以解决。如2004年甬江街道路林村部分群众围堵329国道事件，是由征地拆迁中农转非的500多名群众要求在村集体享受上亿元征地补偿费中的劳动力安置费，而另一方未农转非农民不答应引发的矛盾。这一矛盾最终在政府重视下，通过信访途径，采取教育、引导、协调等多种措施得以化解。江北区委区政府从中探索出一条化解征地拆迁矛盾的新路，就是探索和完善民主制度，健全科学民主的利益协调机制，引导群众以民主、理性、合法的形式表达利益诉求，解决矛盾，建立了“五步走”制度，即：按土地法的规定发放劳动力安置费；配套做好被征地农民养老保险；发放被征地人员两年生活补助费；提留集体补助的被征地农民医疗保险资金；实施集体经济组织股份合作制改革。“五步走”制度规范了土地补偿资金的处置原则，保障了被征地农民的生存和发展。

三、妥善化解征地拆迁引发的社会矛盾的对策建议

宁波征地拆迁引发的社会矛盾在各级政府的共同努力下，不断得到化解，使对抗性矛盾减少到了尽可能低的限度，矛盾的对抗强度得到有效控制，这是相关工作部门特别是基层干部不懈努力的结果。但是，征地引发的社会矛盾依然存在，新的矛盾仍在产生，有些矛盾的对抗程度有加剧的趋势，化解这些矛盾依然牵制着各级领导的工作精力。对此我们根据调查了解的情况和对矛盾现状、成因、性质的分析研究，建议采取以下对策。

（一）制定更切合实际的征地拆迁补偿政策

制定更加切合实际、更具可操作性的征地拆迁补偿政策是减少矛盾的首选举措。一是要针对宁波实际进一步修改完善《宁波市征收集体所有土地房屋拆迁条例》、《实施细则》、《拆迁安置补偿标准》等法规，对于其中因经济社会发展已发生变化的情况，要及时做出相应的修订。建议在修订中吸收下列内容：农房改造的拆迁与征用农村集体所有土地和房屋的拆迁同等对待；实行对被拆迁房公开评估、第三方评估、由被拆迁对象自行邀请有评估资质单位评估相结合的拆迁评估方法；在被拆迁者坚决不肯拆除惟一居住房屋时，采取人性化的做法，改造区域环境，修缮旧屋，留旧不拆；对被拆迁者获得的安置居住条件实行第三方评估，保证拆迁后居住条件比拆迁前更好；拆迁规划、方案通过专家论证、技术咨询，并采取公示、听证等方式公开征求意见。二是修订征地拆迁补偿标准或实行拆迁期同类房屋市场价补偿办法。2007年出台的补偿标准是按照本轮房地产价格上涨前的房地产价格制定的，由于这几年房地产价格涨幅较大，按照原先的补偿安置标准，已经难以保证被拆迁者获得原有居住水平。建议按照现行房地产价格，调整征地拆迁的补偿标准。

（二）切实保障失地农民的生产生活条件

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制定更加切合实际、更具可操作性的征地拆迁补偿政策是减少矛盾的首选举措。一是要针对宁波实际进一步修改完善《宁波市征收集体所有土地房屋拆迁条例》、《实施细则》、《拆迁安置补偿标准》等法规，对于其中因经济社会发展已发生变化的情况，要及时做出相应的修订。建议在修订中吸收下列内容：农房改造的拆迁与征用农村集体所有土地和房屋的拆迁同等对待；实行对被拆迁房公开评估、第三方评估、由被拆迁对象自行邀请有评估资质单位评估相结合的拆迁评估方法；在被拆迁者坚决不肯拆除惟一居住房屋时，采取人性化的做法，改造区域环境，修缮旧屋，留旧不拆；对被拆迁者获得的安置居住条件实行第三方评估，保证拆迁后居住条件比拆迁前更好；拆迁规划、方案通过专家论证、技术咨询，并采取公示、听证等方式公开征求意见。二是修订征地拆迁补偿标准或实行拆迁期同类房屋市场价补偿办法。2007年出台的补偿标准是按照本轮房地产价格上涨前的房地产价格制定的，由于这几年房地产价格涨幅较大，按照原先的补偿安置标准，已经难以保证被拆迁者获得原有居住水平。建议按照现行房地产价格，调整征地拆迁的补偿标准。

的情况，要及时做出相应的修订。建议在修订中吸收下列内容：农房改造的拆迁与征用农村集体所有土地和房屋的拆迁同等对待；实行对被拆迁房公开评估、第三方评估、由被拆迁对象自行邀请有评估资质单位评估相结合的拆迁评估方法；在被拆迁者坚决不肯拆除惟一居住房屋时，采取人性化的做法，改造区域环境，修缮旧屋，留旧不拆；对被拆迁者获得的安置居住条件实行第三方评估，保证拆迁后居住条件比拆迁前更好；拆迁规划、方案通过专家论证、技术咨询，并采取公示、听证等方式公开征求意见。二是修订征地拆迁补偿标准或实行拆迁期同类房屋市场价补偿办法。2007年出台的补偿标准是按照本轮房地产价格上涨前的房地产价格制定的，由于这几年房地产价格涨幅较大，按照原先的补偿安置标准，已经难以保证被拆迁者获得原有居住水平。建议按照现行房地产价格，调整征地拆迁的补偿标准。

按照法律规定，政府因公共利益需要可以征用集体土地、征收国有土地上的房屋，由此，使政府出面的土地征用具备了法定强制性。当农村集体或城乡群众个体不肯依照政府出具的条件提供土地或房屋时，政府有权采取强行制裁措施获取土地。对此，基层政府一般比较慎重。在按照补偿条件和规定标准，经工作人员多次与村集体或村民洽谈后，村集体或群众仍坚持自己的要求，不同意土地或房屋被征用拆迁，基层政府可向法院提出行政诉讼，由法院依法做出判决，如被征地的集体或个人仍不执行法院判决，则由人民法院采取强制措施征用拆迁。但在实际工作中往往省去一些中间环节。对征地拆迁的“钉子户”，由基层政府组织人力，实施在耕地上强行填土或对房屋实施强行拆除。

屋拆迁条例》、《实施细则》、《拆迁安置补偿标准》等法规，对于其中因经济社会发展已发生变化的情况，要及时做出相应的修订。建议在修订中吸收下列内容：农房改造的拆迁与征用农村集体所有土地和房屋的拆迁同等对待；实行对被拆迁房公开评估、第三方评估、由被拆迁对象自行邀请有评估资质单位评估相结合的拆迁评估方法；在被拆迁者坚决不肯拆除惟一居住房屋时，采取人性化的做法，改造区域环境，修缮旧屋，留旧不拆；

宁波征地拆迁引发的社会矛盾在各级政府的共同努力下，不断得到化解，使对抗性矛盾减少到了尽可能低的限度，矛盾的对抗强度得到有效控制，这是相关工作部门特别是基层干部不懈努力的结果。但是，征地引发的社会矛盾依然存在，新的矛盾仍在产生，有些矛盾的对抗程度有加剧的趋势，化解这些矛盾依然牵制着各级领导的工作精力。对此我们根据调查了解的情况和对矛盾现状、成因、性质的分析研究，建议采取以下对策。

拆迁规划、方案通过专家论证、技术咨询，并采取公示、听证等方式公开征求意见。二是修订征地拆迁补偿标准或实行拆迁期同类房屋市场价补偿办法。2007年出台的补偿标准是按照本轮房地产价格上涨前的房地产价格制定的，由于这几年房地产价格涨幅较大，

证、技术咨询，并采取公示、听证等方式公开征求意见。二是修订征地拆迁补偿标准或实行拆迁期同类房屋市场价补偿办

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这篇文章很好滴解答了征地拆迁过程中利益冲突的成因，解决的方法和长效机制的建立

制定更加切合实际、更具可操作性的征地拆迁补偿政策是减少矛盾的首选举措。

深刻。有借鉴意义。我们将参考，有好的可以多分享。

征地拆迁将会是一大重点

不错，分析的到位，我也是国土部门的，借鉴啦。

认识全面，阐述清楚，措施到位

征地拆迁中引发的社会矛盾分析及化解对策 不错，学习！

一个词语：利益。归根到底都是利益。

贪污腐败，自私自利，阴谋交易

非常好，观点准确，受教了！