例谈公文内容与其法定效力的发挥 龚仕文

   2002年12月5日至6日，中共中央总书记胡锦涛和中央书记处成员到西柏坡考察学习，郑重提出全党同志要牢记“两个务必”，坚持做到“权为民所用、情为民所系、利为民所谋”。这“两个务必”与“三个为民”，既体现了我们党立党为公、执政为民的本质特征，又体现了党员干部牢固树立正确的权力观、地位观、利益观的现实要求，发人深省，催人奋进。2010年9月1日，中共中央政治局常委、中央书记处书记、中央党校校长习近平出席中央党校2010年秋季学期开学典礼并讲话。在讲话中，他首次提出了“权为民所赋”的新观念。他强调，新的形势和任务对领导干部不断提出新的要求，国际国内环境深刻变化使领导干部面临的挑战和考验越来越大。各级领导干部要坚持向书本学习，向实践学习，加强党性修养和锻炼，牢固树立正确的世界观、权力观、事业观，坚定崇高理想，坚持立党为公、执政为民，尽心尽力干好工作。习近平强调，马克思主义权力观概括起来是两句话：权为民所赋，权为民所用。领导干部不论在什么岗位，都只有为人民服务的义务，都要把人民群众利益放在行使权力的最高位置，把人民群众满意作为行使权力的根本标准，做到公道用人、公正处事。他指出，权力的行使与责任的担当紧密相连，有权必有责。
    经中共中央批准，中共中央办公厅印发的党的机关公文处理“条例”与国务院发布的行政机关公文处理“办法”均分别在其第一章总则第二条指出，“党的机关的公文，是党的机关实施领导、处理公务的具有特定效力和规范格式的文书，是传达贯彻党的路线、方针、政策，指导、布置和商洽工作，请示和答复问题，报告和交流情况的工具。”“行政机关的公文（包括电报），是行政机关在行政管理过程中形成的具有法定效力和规范体式的文书，是依法行政和进行公务活动的重要工具。”
    这就意味着，公文内容的正确与否，直接关系到公文能否充分发挥其法定效力。
    一言以蔽之，党政机关公文的具体内容无论涉及哪个方面，其主旨应当体现权为民所赋，权为民所用，情为民所系，利为民所谋。
! K6 V6 d5 \8 w4 n6 l$ a    党政机关制发的公文能否起到这样的作用，有法定效力和规范体式，有利于实施党的领导，依法行政，进行公务活动，关键就在于公文的内容正确与否。因为，制发公文的目的（公文主旨）主要是也仅仅是经由公文的内容传递给受众的。例如：
    国务院关于印发舟曲灾后
) J1 P  R0 p" }+ g- }    恢复重建总体规划的通知
    国发〔2010〕38号
& E8 l- U( g/ ~2 S0 L% m1 _各省、自治区、直辖市人民政府，国务院各部委、各直属机构：
+ D+ J/ N5 D7 t    现将《舟曲灾后恢复重建总体规划》印发给你们，请认真贯彻执行。
6 g6 i7 w  d8 a# N! i/ N    舟曲特大山洪泥石流灾害灾后恢复重建工作事关灾区群众的切身利益和生命财产安全，事关民族地区经济社会可持续发展，事关白龙江流域生态环境有效保护，对不断提高灾区人民生活水平，促进民族团结和社会和谐稳定，实现经济社会跨越式发展和长治久安，具有重要意义。各有关地区和部门要充分认识舟曲灾后恢复重建的重要性和特殊性，树立全局意识，切实加强领导，精心组织实施，全面做好灾后恢复重建各项工作。
3 `* t/ A7 |" d5 f; }9 E! D6 s国务院
0 I) P7 ~6 s( A- B, n' s, m二○一○年十一月四日
    其中，除去主送机关、公文生效标识和成文日期，公文正文不过200来字。公文正文强调舟曲灾后恢复重建三个“事关”的重要意义，概括精炼，言简意赅，充满对人民、对少数民族、对生态环境的深厚情感和高度责任感，而关键语句    “现将《舟曲灾后恢复重建总体规划》印发给你们，请认真贯彻执行”，区区30字斩钉截铁，不容置疑。
    其印发的公文附件《舟曲灾后恢复重建总体规划》有15 000多字，包括名单（总体规划编制单位、组长单位、副组长单位、成员单位）、3张图示（舟曲灾害范围评估图、舟曲交通示意图、灾害治理示意图）以及19个专栏表格。显然，这样大体量的总体规划全部纳入公文正文是不合适的，只能作为附件置于公文生效标识之后。但公文附件是正文内容组成部分，与公文正文一样具有同等法定效力。而笔者阅后发现，《舟曲灾后恢复重建总体规划》这样一份与国务院《通知》正文一样具有同等法定效力的附件，虽不脱公文用语必须“准确、庄重、平实、简明、严谨”的常态，却在开篇之处写下119个饱含感情色彩的文字：
! H+ Y! B( y& A    谨 以 此 规 划
) t* m$ ]3 Y9 n) k- S1 r2 o    向舟曲特大山洪泥石流灾害中罹难的同胞致以深切悼念
4 ?9 d! q1 L2 n* s8 e    向抗灾救灾中自强不息的灾区各族干部群众，英勇无畏的解放军、武警官兵、公安干警和各方救援人员致以崇高敬意
/ R3 e6 e4 Y( D  j4 L$ o4 r8 y向社会各界所有关心、支持和参与恢复重建的人们致以诚挚感谢
    这一下就拉近了发文机关与受文者（参与恢复重建的受文机关，灾区人民，所有关心、支持和参与恢复重建的人们）的心理距离，警策并增强了参与恢复重建的受文机关不折不扣执行《通知》精神和要求的责任感。
' j+ P; N8 k3 M4 @" t6 Z3 b* j$ L0 X    如若公文内容不正确，公文主旨背离了党的宗旨，这样的公文就应该禁发，以免损及社会，殃害人民。
    在某市几条小巷里，从巷头到巷尾，可见到一间间被拆多半的民房墙上残留有红漆刷的大大的“拆”字，以及一张张贴在残垣断壁上用整开大白纸大字胶印的《强制搬迁决定书》。上面的发文机关标识均为“××市××区人民政府文件”，主送机关的位置均为指名道姓的个人。请看一例：
    强制搬迁决定书
4 j3 j6 m- u0 Q6 k; h7 u    ××强执［2010］103号
+ f# ?8 z( h0 K××营39号华××：
    根据《城市房屋拆迁管理条例》和《××市城市房屋拆迁管理办法》有关规定，××市房产管理局于2010年1月1日下达了×房裁字（2009）第1141号《城市房屋拆迁纠纷行政裁决书》，就你与拆迁人××景瑞建设投资有限公司关于××营39号房屋拆迁补偿纠纷作出了裁决，你未在裁决规定的期限内履行搬迁义务。
    根据《城市房屋拆迁管理条例》第十七条、《××市城市房屋拆迁管理办法》第五十六条之规定，本机关有权对上述房屋依法进行强制搬迁。请你自收到本决定书之日起15日内自行搬迁，逾期不搬，本机关将责成区城市管理行政执法局、区司法局在拆迁人就上述房屋的相关事项办理证据保全后，依法实施强制搬迁。对阻碍强制执行的，由公安机关依据治安管理处罚法相关规定予以处罚；构成犯罪的，由司法机关依法追究刑事责任。
0 p5 g8 `8 J6 Y3 O+ l8 {$ C5 l  w, F# S    如不服本决定，可自本决定书送达之日起60日内向××市人民政府申请行政复议，或三个月内向××市中级人民法院提起行政诉讼。
) m: V4 }  n- B& [& B抄送：××营39号姜××
××市××区人民政府（印章）
+ ]/ Z. _* [9 b/ ~; X二〇一〇年四月八日　　
    党的“条例”和行政“办法”都强调，起草公文应当做到“符合党的路线、方针、政策和国家的法律、法规及上级机关的指示，完整、准确地体现发文机关的意图，并同现行有关公文相衔接”。要“全面、准确地反映客观实际情况”，“如提出新的政策、规定等，要切实可行并加以说明”。
4 T4 V5 |& B* T( ^; |    显然，对照中央领导同志的讲话精神和党政机关公文处理法规的规定，上述《强制搬迁决定书》的内容与行文语言、语气均不符合党的“为人民服务”的宗旨、“以人为本”的理念，念歪了经，远离了我们党立党为公、执政为民，坚持“两个务必”与“三个为民”的本质特征，造成了不好的影响，给党和政府的形象抹了黑。且该文行文前后逻辑混乱，自相矛盾。前面说“请你自收到本决定书之日起15日内自行搬迁，逾期不搬，本机关将责成区城市管理行政执法局、区司法局在拆迁人就上述房屋的相关事项办理证据保全后，依法实施强制搬迁”。言明时限是业主15天内自行搬迁，逾期不搬就强拆。而后面说“如不服本决定，可自本决定书送达之日起60日内向××市人民政府申请行政复议，或三个月内向××市中级人民法院提起行政诉讼”，则完全是忽悠文字。请想想，时限60日与三个月早就超出了15天，房屋已拆，“申请行政复议”或“提起行政诉讼”还有意义吗？此外，公文格式也不规范：发文字号用的是方括号，文内用的是圆括号，而不是六角括号，还加了“第”字。面貌是法定文件，其标题的文种却是另类。内里引据的拆迁法规的有关条款也不合时宜。
) Y1 B' h  L0 G) l- u2 e    所以，公文的格式固然要规范，合乎标准；但尤其重要的是，公文的内容一定要经得起推敲，公文的主旨一定要鲜明且正确。而公文的主旨一般是经由公文内容亦即公文正文，也包括公文标题、公文主题词集合体现的，拟文落笔一定要有对党和国家以及人民强烈的责任感、使命感，慎之又慎。
（作者：南京师范大学兼职教授）
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