官民协同治理是现代政府治理的发展取向 桑玉成

    随着社会的发展特别是随着政治文明的不断演进，社会成员个体及其民间自组织将成为一种主要的发展潮流，国民对于社会的公共责任以及个人对自己决定所承担的后果，将上升为社会选择过程中的主要法则，多元竞争被不断引入公共物品的提供与生产过程中。而另一方面，政府管理职能和权限也不断向地方政府并趋向于向社会转移，政府治理形成了地方治理与公民社会治理相结合的特征和模式。所以在现代的政治结构中，人们已经不太倾向于用“统治”和“被统治”等诸如此类的概 念，而 改 用 了“Governance”（治理），而且更有人主张用“GoodGovern-ance”（善治、良政）。
    在传统的政府管理中，人民处于被统治、被管理、被管制的地位，政府是统治、管理、管制的主体而且是唯一的主体。政府与人民是一种统治与被统治、管理与被管理、管制与被管制的关系。长此以往，人民就始终只能具有一种消极被动的意识，除了自己切身的利益之外，其余的概不关心。人民缺乏公共利益的概念，缺乏对于公共事务的责任。当社会成员普遍不关心公共事物或者公共事务以及淡化公共责任时，政府与国民之间就缺乏一种合作共事的基础和机制，因而政府管理的难度就相对较大，管理成本也就相对较高。
    在官民协同治理的条件下，情况就完全不同。这时候，尽管政府依然是社会公共管理功能和责任的承担者，但是由于政府与国民形成了一种良好的合作关系，所以国民也在很多情况下以公共管理主体的身份出现，关心公共利益，承担公共责任。在这样的一种政府治理模式下，社会的绝大多数国民已经意识到，公共秩序是整个社会从而是他们大家的事情而不仅仅是政府的事情，社会公共秩序的建立和维系不仅有助于社会、他人，而且事实上也有助于自己，因而也是自己的分内之事。在这种情况下，社会成员的绝大多数都能够自觉地维系公共秩序，都能够切实负起对于公共秩序的责任，由此，相对而言，政府管理的效率就会大大提高，管理的成本也随之大大降低。
    在我国的政治实践中，有这样一些与官民协同治理取向有关的问题，是非常值得我们注意的，这些问题也反映出我国官民协同治理的社会基础还比较薄弱。
    第一，由于缺乏直接参与乃至主导社会公共生活的实践，造成了很多国民关于社会生活知识和素养的匮乏，这直接或间接地影响到了国家的政治发展和社会发展。良好社会生活的构造需要其参与者的知识和素养，而这种知识和素养又应该是在长期的社会生活和社会环境中逐步养成的，如果缺乏一定社会的公共生活实践，国民就无法养成一定的社会知识和素养。
    第二，国民对于社会公共利益的期望日益淡化，从而使得其关心公共事务的热情也在降低。由于长期以来我国国民很少能够以主体的地位参与社会生活和社会秩序的构建，所以使得其对于公共利益的期望日益淡化，譬如说很多人甚至不指望社会风尚和道德秩序能够给自己带来便利和好处，由此也严重影响到其参与这种社会风尚和道德秩序建设的积极性和热情。
    第三，国民对于公共责任的忽视，使政府管理的责任日益强化、政府官员的压力日益增大。传统的政府管理模式倾向于将国民置于被统治、被管理的角色地位，这至今一直影响到我国的政府管理。在这种模式下，国民自然缺乏对于公共事务的责任，对任何所谓公共的事务均有可能采取“事不关己、高高挂起”的态度。
    第四，国民中的不合作、不服从甚至对抗情绪逐步滋长，从而使政府管理出现了压力增大、效率下降但成本上升的趋势。由于国民不是或者不能成为社会公共管理的主体，所以往往以一种消极的、不合作的态度对待政府的公共管理，特别是当自己的个人利益受到影响的时候，这种不合作现象就更为明显。近年我国出现的一些倾向性问题尤其需要引起高度重视，即有所谓“无直接利益相关者”在一些场合也会采取不合作、不服从甚至对抗态度的情况。
    第五，政府与国民的“两极”态势，严重影响到国民对于政府的认同意识和支持度。多少年来，由于未能解决其“管理人”的角色地位问题，所以人民生活的改善并没有从根本上解决认同意识和支持度的问题。在某种程序上甚至恰恰相反，逻辑的以及历史的经验似乎都得出了同样的结论，即在那种“两极”态势下，人民的经济生活以及其他方面的生活越是得到满足，政府及其官员的被认同和被支持度就越是受到挑战。
    正是上述种种现状和问题的存在，一方面可以提高我们对于确立官民协同治理的政府理念的必要性和重要性的认识，另一方面也可以使我们充分估计到实现政府变革所面临的难度。
    （2011年第3期《山东大学学报》桑玉成）