农民工市民化的主要障碍及政策取向 金三林

   农民工是改革开放进程中成长起来的一支新型劳动大军，是现代产业工人的重要组成部分，是我国现代化建设的重要力量。随着政策环境的改善、供求关系的转变和代际转换的完成，农民工自身的利益诉求正在发生深刻调整，市民化意愿日趋强烈。必须在农民工实现职业身份转换的基础上，按照公共服务均等化的根本要求，推动农民工及其家庭完全融入城市，享受与城市户籍居民身份统一、权利一致、地位平等的公共服务和权益保护，最终实现农民工社会身份的转换，成为城市新市民。
    农民工市民化的本质是保障农民工的市民权利，其路径既包括让农民工在城市落户，转为城镇居民；还包括推进公共服务均等化，让农民工在保留农村户籍的同时在城市享有均等的公共服务。目前，我国一些地方已开始了这两方面的探索，取得了积极的成效，但户籍制度改革不匹配、不协调、不同步问题还比较突出，农民工在住房保障、子女升学等方面还受到户籍和身份的制约。这些问题也成为农民工市民化的主要障碍，需要在发展和改革中加快解决。
    农民工市民化的主要障碍    
    1.农民工群体分化加速，工资水平和整体素质偏低，市民化能力总体不强。农民工是一个分化的群体，不同群体农民工市民化意愿、能力差异较大。制造业企业以新生代农民工为主，市民化意愿较强，但市民化能力较弱；建筑业企业以中年农民工为主，流动性大，市民化意愿不强；子女在城市上学的农民工大多是经商或自营职业，收入水平较高，举家外出，市民化意愿和能力都较强。不同群体对市民化的政策诉求也有较大差异。
    大部分农民工工资水平都比较低，在城市的生活压力较大。很多地方前些年农民工工资基本上是在最低工资标准上徘徊，近几年有所提高，但与城镇在岗职工工资差距较大。在中西部地区的一些城市，目前农民工平均工资还不到城镇在岗职工平均工资的一半，也低于全国农民工平均工资水平。同时，农民工文化水平低，就业技能偏低，就业领域较窄，制约了农民工收入增长潜力，也导致农民工在城市生活生存预期不稳定。
    2.户籍制度改革不匹配、不协调、不同步问题还比较突出。随着农村人口的进城落户，原本并不宽裕的城市公共资源“僧多粥少”的问题日益突出，教育、公交、卫生等公共资源的供求矛盾尤为明显。造成这些问题的原因主要有三个方面：一是户籍制度改革与人口规划、城市基础设施建设规划、公共服务资源发展规划不匹配，基础设施和公共服务资源不能适应户籍放开后的人口总量增长和结构变化，导致供求关系紧张。二是户籍制度改革与依附于其上的福利制度改革不协调，一些地方虽然统一了城乡户口名称，但依附其上的社会保障制度、住房制度、教育制度、兵役制度、计划生育制度等还是二元的，在公共服务资源在城乡之间、区域之间配置严重不均衡的情况下，二者必然产生矛盾。三是区域之间户籍制度改革步伐不同步，少数城市率先放开口子，必然引发人口涌入潮，增加城市公共资源负担。
    3.住房和子女升学（中考和高考）是农民工反映最强烈的两大问题。从相关调查结果来看，农民工能承受的房价收入比在8—10左右，收入房租比在5—7左右，但目前大中城市最低价的房屋都远远高于他们的承受力。大部分农民工集中在“城中村”、城乡结合部租房，居住面积狭小，配套设施不完善，居住条件恶劣，与城市户籍居民的居住水平差距越来越大。尤其是，近几年城市房价、房租增长过快，“城中村”等农民工集聚地改造加快，城市边缘不断向远郊区扩展，使得农民工的居住成本、通勤成本快速上升，生活受到较大影响。租得起房，买得起房，能在城市稳定、有尊严地居住，已成为农民工尤其是新生代农民工最强烈的要求，也是影响农民工市民化进程的最主要因素。
    在随迁子女义务教育问题基本解决之后，农民工反映最强烈的另一个问题是随迁子女的中考、高考问题。绝大多数地方对外来务工人员子女报考普通高中设置限制。在参加高考方面，只有少数城市允许本省户籍的农民工子女在本市参加高考，其余城市均没有放开。由于农民工随迁子女大多都在本地参加义务教育或高中教育，回户籍地参加中考和高考很不适应。因此，农民工普遍强烈要求随迁子女能在本地参加中考和高考。
    4.城市公共服务资源承载能力不够，区县级政府的财政压力较大。城市人口的增长，必然导致义务教育、公共卫生、社会保障、社会管理、基础设施等方面的投资增长。在现行财政体制下，这种增长对地方政府的财力提出了较大挑战。以教育为例，实行户籍制度改革，放宽落户条件，会对城市教育资源、尤其是义务教育造成三个方面的压力：一是城市学校资源更加紧张，新建中小学校会增加财政负担；二是教师数量及编制严重不足；三是区域性的教育资源不均衡问题更加突出。按照义务教育法，基础教育投入主要是市本级预算内资金安排，对外来子女教育经费，按照本市学生的同等标准由市本级预算安排。市直属学校建设资金由市财政预算内资金和教育费附加构成，区、县属学校建设资金主要由区财政承担，一些地方市财政对区、县建初中、小学给予一定补助。在中央、省市财政支出和转移支付数额有限的情况下，区县级政府义务教育资金支出压力相当大。
    推进农民工市民化的政策取向    
    1.分类指导，因地制宜，突出阶段性重点，有序推动农民工市民化。根据不同农民工的意愿，选择不同的市民化路径。根据流动程度的大小，可将农民工划分为三个群体：第一类是基本融入城市的农民工，即在城市有固定的住所、工作单位，收入相对稳定；第二类是常年在城市打工，但又具有一定流动性（主要是春节返乡）的农民工，在城里有相对稳定的职业、收入和居住地；第三类农民工是间歇性或季节性在城镇务工，仍以农业为主、务工为辅，或务工、务农并重。第一类农民工，大多是举家外出，市民化意愿和能力都比较强，政策重点是鼓励落户，优先解决子女升学问题，促进其家庭融入城市社区。第二类农民工以新生代为主，市民化意愿较强但市民化能力较弱，政策重点是梯度赋权，优先解决住房问题，不断提升其人力资本水平。第三类农民工，市民化意愿和能力都比较弱，政策重点是鼓励其在城乡之间双向流动并保障其劳动权益。各地区应从实际情况出发，合理确定农民工市民化的重点，积极有序推动。同时，依托城市群，合理协调大中小城市和城镇的人口布局，引导新生代农民工在大城市就业，在周边的中小城市、城镇居住，解决新生代农民工就业和居住的矛盾。
    2.降低落户门槛和与户籍脱钩并行，逐步让农民工享受市民待遇。长期以来，附着在城乡户籍之上的教育、计划生育、医疗、就业、社会保障、赔偿等方面的利益关系已经盘根错节，户籍制度改革意味着需要对一系列与户籍相关的配套制度进行同步改革。改革的配套性如何，决定了户籍制度改革的成效。从农民工的现实需求、地方政府的财力基础等实际情况出发，应鼓励各地通过降低落户门槛和与户籍脱钩并行，推动农民工市民化。对于已在城镇稳定就业、稳定居住的农民工及其家属，应进一步降低落户门槛，转为市民；对于市民化能力较弱的农民工、市民化成本较高的地区，应加快推进公共服务均等化，使相关福利与户籍脱钩，逐步让农民工享受市民待遇。
    进一步放宽中小城市、小城镇特别是县城和中心镇的落户条件。我国户籍制度改革的实践表明，把住房和收入来源（或职业）作为最基本的“落户”条件是合理的，但今后对“住房”和“职业”内涵的界定应更宽松。“住房”应是具有一定面积的住房，不考虑住房的来源，只考虑是否能够长期居住，可以用产权证、购房合同、租赁契约、借住证明等作为能够长期居住的依据。证明“职业”的方法可以是劳动合同，也可以是工商营业执照，还可以是纳税的收据（包括企业所得税和个人所得税）。对于农村人口到小城镇落户，“职业”的界定可以更松一些。大城市也要积极稳妥地探索解决符合条件的农民工户籍办法，对农民工中的劳动模范、先进工作者和高级技工、技师以及中等以上学历者，应优先准予落户。
    适应农民工的特点，加快建立起多层次的农民工住房供应体系。将在城市稳定就业有一定年限的农民工，纳入城市住房保障体系，提供廉租房、公租房以及限价商品房，或发放租赁补贴。鼓励各地比照廉租房政策，在农民工集中的开发区和工业园区、城中村改造、城乡结合部等建设相对集中的农民工公寓，以及其他适合农民工特点的保障性住房。鼓励用工企业为农民工提供满足基本居住需求、符合安全卫生标准的工作宿舍。改善农民工集聚区的生活环境，规范低端房屋租赁市场。允许各地探索由集体经济组织利用农村建设用地建立农民工公寓，只允许对农民工出租，不得出售。政府加强监管，将流动人口管理和公共服务延伸到这些农民工公寓。
    将农民工随迁子女接受义务教育纳入各地教育发展规划予以统筹安排。流入地政府应在继续贯彻落实“两为主”方针的基础上，大力推进实施“两个全部纳入”政策：将包含农民工子女在内的常住人口全部纳入区域教育发展规划；将农民工子女义务教育发展经费全部纳入财政保障范畴。对于农民工随迁子女数量不多或较少的城市，应要求流入地政府坚持以公办学校为主的原则。对于农民工随迁子女数量较大的城市，应坚持公办与民办学校“两条腿走路”的方针，在大力推动公办学校教育资源均等化的同时，也要适度发展民办教育作为必要的补充，按民办学校招生人数提供义务教育补贴，加强教学管理，切实提高民办学校教育质量。
    适应农民工的需求，探索中、高考制度改革。可借鉴“进城务工农民随迁子女接受义务教育奖励资金”的做法，对高中阶段教育也实行专项奖励。建立全国联网的中小学学籍管理信息网络，在省际、市际根据农民工子女流入流出情况合理调配招生指标，创造条件允许农民工子女在务工地参加高考和中考。探索“高职高专完全自主招生”模式，高职高专院校不受考生的户籍限制，接受考生的入学申请，自主招生。
    3.大力实施“员工融入企业，子女融入学校，家庭融入社区”三融合工程，夯实农民工市民化的基础。大力推动和谐企业建设，让农民工自身融入企业。一方面，企业要适应农民工市民化的大趋势，适应劳动力供求关系变化的新形势，合理承担市民化成本，实行人本管理。另一方面，也要加强对新生代农民工的职业道德教育，增强其敬业爱岗的精神。同时，还要强化和谐企业机制建设，健全工资协商机制、权益保障机制、劳动关系协调机制。推动和规范农民工加入工会工作，充分发挥各级工会在劳动合同、劳动工资、劳动条件和职业安全卫生方面的监督检查作用。
    切实保证农民工子女接受平等教育，让农民工子女融入学校。应规定所有接收农民工子女入学的学校都不得以“农民工子女学校”、“打工子弟学校”等命名，不得在学校内单设农民工子女班。学校要将农民工子女与城市学生统一管理、统一编班、统一教学、统一安排活动，在评优奖励、入队入团、课外活动等方面与城市学生一视同仁。注重因材施教，加强对农民工子女良好学习、生活习惯的养成教育。
    构建以城市社区为依托的农民工服务和管理平台，让农民工家庭融入社区。完善社区公共服务和文化设施，向农民工平等开放，丰富农民工精神文化生活。面向农民工广泛开展各类精神文明创建活动，培养科学文明健康的生活方式。发挥社区的社会融合功能，促进农民工融入城市生活，与城市居民和谐相处。逐步完善相关法律，保障在城市居住一定年限的农民工，拥有选举权和被选举权，参与民主选举、民主决策、民主管理、民主监督，使农民工的利益有制度化的表达渠道。
    4.健全多层次的财政投入机制和合理的成本分摊机制。以专项转移支付的形式，健全中央对跨省迁移农民工集中地区稳定、长效的财政转移支付制度，加大对这些地区在农民工公共卫生、计划生育、子女义务教育、就业扶持以及住房保障方面的支出补助。在科学测算农民工市民化收益和成本的基础上，建立政府、企业、个人之间合理的成本分摊机制。政府主要承担提供基本公共服务和公共产品的成本，企业要承担社会保障、住房补贴等方面成本，农民工个人也要承担部分社会保障、住房支出等成本。
    5.积极稳妥解决农民工进城落户定居后出现的新问题。探索建立农民工土地退出机制，保障进城落户农民工家庭的资产收益。适应农民工进城落户和城镇化发展的需要，赋予农民对承包土地、宅基地、农房和集体资产股权更大的处置权。尊重农民处置资产的意愿，进城落户的农民工家庭可以继续拥有这些资产，折价入股，带股进城。也可以保留土地承包权，依法流转。还可以在自愿基础上探索多种形式转让土地、宅基地、农房和集体资产股权等。
    稳妥解决计划生育政策衔接问题。农民转居民后执行居民计划生育政策，但给两年的过渡期，两年之内还可以享受农村计划生育政策。建立全国性的统筹机制，逐步解决农民工在流入地无法享受计划生育奖励优惠政策的问题。

新生代农民工市民化的现实路径

　他们出身农村，却有着明确的城市梦想，远离父辈眷恋的土地和故园，他们渐行渐远；然而，尽管城市在他们手中越来越丰富，但融入光鲜的城市生活，却有着重重阻碍。新生代农民工，一个充满改变力量的群体，一个需要出路规划和空间设计的群体。

　　去年下半年，全国政协副主席郑万通率领全国政协委员视察团，先后赴农民工输入大省浙江和输出大省四川视察，视察的题目是“发挥新生代农民工在城镇化进程中的生力军作用”。

　　深入工厂企业、职业学校、居民社区，广泛听取政府部门、专家学者、农民工代表、基层群团组织等各方面意见，专门召开会议研究论证，全国政协委员们马不停蹄、上下求索，寻找1亿多新生代农民工市民化的顶层设计和现实路径。

　　1.明确新生代农民工的政治定位

　　技能培训不足、维权力度不够，医疗、养老、子女教育、住房等保障不到位，农民工及其子女在城市“进得去、留不下”……

　　尽管政府多有举措，社会高度关注，但显然，工作仍处于破题阶段，并未形成整体推进之势。随着视察的深入，委员们发现，政出多门、力量分散，政策缺位、错位和贯彻落实不到位等现象普遍，因此也难以形成目标指向一致、集成效应凸显的政策群、政策链。

　　“这些问题的产生，客观上是由于城镇化和工业化不同步，地域、职业转换与身份转换不同步造成的，主观上是因为对新生代农民工的政治定位还缺乏根本把握。”全国政协常委、国家发展改革委原副主任王金祥指出。

　　视察团指出，必须明确新生代农民工的政治定位，进而形成从理论到实践、从顶层设计到基层落实、从输出地到接收地、从具体政策到人文关爱的统筹协调的制度体系，新生代农民工融入城市才能取得实质性和突破性进展。

　　随着国有企业改革的深入推进，传统意义上的工人阶级队伍急速分化重组，农民工群体开始大规模地、历史地登上舞台。数据显示，截至2010年底，农民工在加工制造业、建筑业、采掘业及环卫、家政、餐饮等服务业中已占从业人员半数以上。目前，新生代农民工占我国2.3亿职工人数的近一半，已经成为当代中国工人阶级的重要组成部分，并将逐步成为主体。

　　在视察过程中，视察团团长郑万通多次指出，在新的时代背景下，新生代农民工群体不仅在很大程度上代表着中国工人阶级的现在，也昭示着工人阶级的未来。能否以他们为基础和依托，重组中国工人阶级队伍，重塑中国产业大军，重振中国工人阶级雄风，事关党执政兴国的战略任务和社会主义事业兴旺发达根本目标的实现。

　　应该看到，与传统工人阶级相比，新生代农民工群体具有诉求多元、组织化程度低、组织纪律性不强的特点，其政治信仰、价值取向有待加强，其职业技能、创新能力还有待提高。

　　视察团建议，应切实加强对我国工人阶级队伍和新生代农民工群体现状及发展演变趋势的战略研究，出台有效政策措施，使新生代农民工的政治觉悟、理想信念朝着工人阶级的先进性来转变，使他们的流动性朝着相对稳定的方向来转变，使其松散性朝着组织化的方向来转变，从根本上强化工人阶级的领导地位。

　　2.畅通制度渠道和产业通道

　　解决新生代农民工市民化问题，没有现成的国际经验和历史经验可以照搬，必须大力破除现有体制机制障碍，在重点领域、关键环节上形成突破和进展，进而带动全局。

　　改革户籍和土地制度是绕不开的难题。中央已有既定方针，即逐步解决符合条件的农业转移人口在城镇就业和落户。但农民工市民化快速深入推进，这项改革凸显重要和紧迫。

　　户籍制度改革之所以推进乏力，根本在于附着在制度之上的教育、就业、医疗卫生、社会保障等权益和福利，因此尽快剥离这些利益，成为关键环节，而途径就是大力推进城乡、区域间公共服务均等化。

　　视察团认为，在农民工落户问题上，应采取差别化政策：中小城市、小城镇应尽快取消实现稳定就业创业农民工的落户准入门槛；而大城市和特大城市也应积极研究放宽相关政策，通过“积分落户”等办法，畅通新生代农民工融入城市的制度渠道。

　　视察过程中，成都等地推行的“还权赋能”、“确权颁证”等农村土地管理制度创新让委员们眼前一亮。这项创新不仅对推动农民市民化进程发挥了积极作用，也有力推动了抗震救灾和灾后恢复重建。“对于各地针对农村产权制度改革的探索，只要始终坚持农民自愿和维护农民利益的根本原则，就应充分鼓励、支持创新。”全国政协委员、国家统计局原局长李德水说。

　　国务院发展研究中心一项调查显示，约84.5%的新生代农民工没有从事过农业，30%多在农村没有承包地，40%多没有宅基地，92.3%不愿再回农村。同时，据测算，未来20年，我国仍将有2亿—3亿农民进入城市。

　　没有产业支撑，农民工进城就会成为空话。视察团形成的视察报告，将畅通产业通道进行了重点阐释，认为应从产业布局、区域格局和城镇化模式上进行战略性规划。报告认为，中小企业、中西部地区和中小城市，是解决我国新生代农民工市民化问题的主渠道，并针对三个渠道，列出了相应的扶持措施。

　　对中小企业，应逐步形成政策支持体系，深化增值税、营业税改革，合理调整中小企业社保资金缴纳政策，对吸纳新生代农民工就业较多的行业、企业实行税费减免和财政补贴。

　　对中西部地区，本着加强就业吸纳能力，应出台差异化的产业发展政策和区域扶持政策，引导更多劳动、资金和技术密集型企业向中西部地区转移，鼓励有资金、会经营、懂技术的新生代农民工向中西部“回归”。

　　对中小城市，应着力提高其产业集聚和人口承载能力，通过推进城乡公共服务均等化和产业布局合理化，实行向中小城市、小城镇倾斜的产业、用地和财税政策，引导农民就地转移、就近发展，努力走出工业化、城镇化和农民市民化协同推进的新路。

　　3.建立成本分担机制和公共服务体系

　　当前农民工市民化成本约为8万元/人左右，以2.5亿农民工为基数计算，总成本将达20余万亿元。分解到20年，则每年所需资金为1万亿元，约占2010年8.3万亿元财政收入的12%左右。

　　这是国务院发展研究中心的一项测算，结果很明显，解决这个问题的条件已初步具备，“现在的关键是要通过研究论证，明确中央政府、输出地和输入地政府、企业和农民工的各自责任，建立合理的成本分担机制。”全国政协委员、中国经济体制改革研究会会长宋晓梧指出。

　　视察报告列明了相关责任：中央政府应加大对农民工公共卫生、计划生育、子女义务教育、就业扶持以及住房保障等方面的支出补助力度，并且应更多地以常住人口而不是户籍人口作为财政分成和转移支付依据，健全中央财政对农民工集中地区稳定、长效的转移支付制度。同时，享受了人口红利的输入地政府，也应更多承担农民工市民化成本，主动加强对农民工主要来源地的经济援助和对口帮扶。

　　调查显示，目前，农民工参加养老保险、医疗保险、工伤保险和失业保险的比例分别仅为18.2%、29.8%、38.4%和11.3%，公共服务不均等，成为制约农民工市民化的最重要因素。

　　“应以户籍人口为统计对象，建立全国统一、真实可靠的城市人口信息系统和新生代农民工档案库，在此基础上按照低标准、广覆盖、可接续原则，着力推进农民工社保、住房、医疗等制度建设，最终形成城乡一体的公共服务体系。”全国政协常委、人力资源和社会保障部原副部长季允石说。

　　视察报告详细列举了一系列措施：优化城乡之间，义务教育、职业教育和技能培训间的教育资源配置，坚持“两为主”原则，简化手续、降低门槛，确保农民工随迁子女就地入学；采取“培训券”等多种方式，加强新生代农民工职业培训特别是高级技能培训，增强其就业竞争能力；尽快将已与企业建立稳定劳动关系的农民工纳入城镇职工基本养老和医疗保险；将农民工纳入廉租房、经济适用房、限价商品房等政策享受范围，多渠道、多形式改善农民工居住条件……

　　系统化的工作需要多方协同形成支持网络。“工青妇等群团组织在联系服务新生代农民工方面具有天然优势，应着力将基层组织活动与农民工利益诉求紧密结合，善于运用互联网等新手段提高新生代农民工工作针对性和实效性。”全国政协常委、共青团中央书记处常务书记王晓指出，应积极促进与农民工工作相关的社会组织规范化发展，切实发挥其自治、自律、他律、互律作用。

　　“对农民进城问题，从法律层面加以引导、扶持和规范十分必要！”全国政协委员、北京市金杜律师事务所管委会主席王俊峰认为。据他考察，英国、日本、德国等国在工业化、城镇化过程中，都出台过专门法律，引导农民进城、遏制“城市病”以及农村凋敝等现象发生。王俊峰建议，应积极借鉴这些国家成功经验，加快立法进程，对农民工权益维护、土地节约集约利用、城乡一体的社会保障体系建设、各级政府工作职责等作出明确法律规定。