权力配置改革是发展转型的关键

过去的30多年，是中国历史上变化最剧烈的30年。中国的经济结构、社会结构、文化结构在大约一代人的时间里，发生了翻天覆地的变化，社会财富瞬间变大，财富流、信息流以及现实的快速“流变”反复冲刷着人的心灵，改变着人们的社会认识，重塑人们的价值观。这种变化所产生的“冲击波”，必然对人的“心理结构”和社会的“政治结构”产生复杂而巨大的影响，导致社会的不稳定性加剧，这是社会历史发展逻辑必然产生的结果。面对这种变化，一方面人们的心理不适应性、不确定性增强，社会公众普遍地“价值追寻”感强烈；另一方面人们对公共权力的“公共性”预期增大，民主意识增强，通过制度切实保障人民的民众权利变成极为迫切的现实要求。
    当代中国“发展转型”的实质是“战略转型”。我国发展实践的阶段性特征表明，我们正处于一个经济发展方式的重要战略转型期；一个政府管理方式的重要战略转型期；一个社会发展方式的重要战略转型期。这三大决定中国前途和命运的重大战略转型相互交织、叠加和渗透，决定了我们进一步深化改革的艰巨性和复杂性，也决定了我们必须以理论创新、价值创新、实践创新的精神应对转型中出现的矛盾和问题。做好战略转型这篇“大文章”，既是一个全新性的命题，也是一个历史性的命题，不但决定了未来 5年、10年、30年乃至更长时间中国发展的水平或成就，也决定了我们这一代人在民族发展史上的历史定位。而要做好战略转型这篇“命题作文”，关键词只有一个，即“权力配置改革”。目的是让人民群众最大限度地参与到改革与发展中来，有效实现社会价值和资源的公平配置，实现社会的稳定和谐，实现人民的幸福与尊严，并最终把“公正”这一最基本的社会主义的核心价值从制度上落到实处。
    权力配置改革，既是权力结构与权力形成及运行机制改革，也是社会结构性改革的核心内容。以公共组织为主体的现代社会管理，社会管理和社会良性运行的基本组织保证是公共组织的品质或质量，而公共组织的品质或质量是靠“权力结构”的“公共性”来保证的。在现代“官僚制”公共组织中，权力结构的一个突出表现是具有“层级性”或“等级制”的特点，各级各类公共机构是在权力的“层级制”结构中运行的，每一个科层组织的“合法权力”是通过制度保证的，具有强制性和权威性的特点。
    但是，在现代科层组织中，组织的“合法权力”一般来说必然转换为领导者的“个人权威”。换句话说，通过制度保证的组织的“合法权力”，在科层组织中，就变成了通过制度保证的领导者“个人权威”的“合法性”，组织的品质和绩效，就表现为领导者个人的“领导能力”和政治道德素质。如果领导者滥用“个人权威”，肆意妄为，搞“帮派化”、搞“小圈子”，并利用“法律工具”或“制度性的合法权力”干坏事，把公共组织的目标变成谋取个人利益和小集团利益的工具，群众敢怒不敢言。久而久之，这样的公共组织就会发生质变，就会走向腐败，站到人民的对立面，成为社会不稳定性的根源，组织的“合法权力”被个人的“不法权威”所替代。因此，“权力结构”的制度性或“结构性”改革势在必行，权力配置改革就成为社会稳定和谐的关键性改革。
    有鉴于此，在现代文明社会，为了保证公共权力的“公共性”，防止被个别“言行不一、心术不正”的人所利用，对权力的有效制约与监督就成为权力配置改革的基本内容。一方面，权力配置改革要防止在公共组织内部，“个人权威”代替“合理的公共权力”，个人阳奉阴违以组织的名义谋取个人或小圈子利益，把组织的目标和价值边缘化，把组织责任模糊化，把群众民主参与表象化。特别是在我国社会转型期，由于制度结构不完善等原因，这种状况极易发生。事实上，目前在一些公共组织中，这种状况已经发生，并产生了重大的不良影响，致使一些社会管理与公共服务机构不负责任，效率低下，进而对社会稳定和谐与政府公信力产生负面作用。因此，我们说权力配置改革，首先是公共组织内部的权力配置改革，让群众真正从制度上获得“民主权利”，能切实在组织内部形成对“权力运行”的有效制约与监督；其次是必须强化组织权力的外部监督，构建有效的外部制度监督平台，特别是按照宪法原则构建各级人民代表大会的制度性制约与监督平台，彻底改革人大代表的形成机制，使人民代表大会真正成为代表人民的权力机构，把“政府的执行权”切实置于人大的制约与监督下。
    总之，权力配置改革，说到底就是人民群众“民主参与”制度改革，就是让人民群众能有效地、依法参与到改革与发展过程中来，实现自己的民主权利并能“共享发展成果”。这就是说，实现人民的民主权利，是实现社会主义的公共利益和人民群众利益的根本前提，也是实现社会稳定和谐的根本前提。只有人民在“权力结构”中具有主体地位，利益的公平分配才具有现实性，社会的稳定和谐才具有“深层次结构的稳定性”。人类文明 5000年的发展史表明，我们人类5000年所面对的社会问题，在性质上大约是相同的，这就是“如何实现社会的公正”问题，而社会主义社会为解决这一历史问题开启了大门，为社会的和谐、和平、民主、公正发展找到了根本路径，这就是让人民参与权力建设，使人民群众的利益最大化。目前，中国的发展转型正在向这一道路上迈进，可以毫不夸张地说，只要我们做好“权力配置改革”这篇大文章，中国的方向就能代表人类文明的发展方向。
    经过30多年的改革开放，我国已经成功地完成了经济体制转型，建立了市场经济体制。经济改革的重点，已经逐步实现从体制性改革向技术性改革的转变，改革的核心是具有政治经济学意义的“分配制度”改革，目的是追求社会主义的公平正义，消除贫富差距和实现共同富裕，从源头上化解社会深层次矛盾和问题产生的根源，构建社会主义和谐社会。这就是说，分配制度改革是具有政治社会意义的改革，而不仅仅是纯经济意义的改革，改革过程涉及政治行政体制和社会体制的内容。因此，未来30年，中国改革的重点将是以分配制度改革为重点的“社会体制”改革。目的是在经济发展的基础上，建立和实现以科学发展为核心的“公平正义”的社会体制，“着力改善和保障民生，促进基本公共服务均等化”，让人民群众都能享受到经济发展的成果，而这一切的实现需要我们坚定地进行权力配置改革。
    目前，从改革创新和发展转型的全局来看，做好社会体制转型是解决社会矛盾和社会问题的“关键性转型”。而社会体制转型的核心是“民生建设”，是调动“方方面面参与转变的积极性”。为了实现社会体制的有效转型，就必须着力推进政府体制转型，进行权力配置改革。这就是说，政府管理创新是社会体制转型的关键性制度前提，也是有效推进社会体制转型的关键环节。
    一直以来，社会上上下下在改革实践中形成了一个基本共识，这就是经济发展和社会稳定的前提是政府管理创新。换句话说，能不能实现民族振兴的伟大理想，政府管理体制改革是关键。而政府管理体制改革，本质上是权力配置改革，是公共政策制定制度、干部人事制度和公共财政与预算制度三项关键性的制度改革，改革成功与否的基本标志是公民的政治参与程度或民主化程度。因为无论是改善和保障民生，还是公民参与转变的积极性，前提是必须在体制上保证公民政治参与的渠道。只有这样，我们才能实现“问政于民、问需于民、问计于民”，也才能真正制定出符合公共精神的公共政策，选出符合人民意愿、清正廉洁、对人民负责的干部，制定出改善和保障民生的公共财政与预算，也才能最终推进社会体制转型，实现社会稳定和谐与经济持的续发展。