开拓创新 努力把宪法法律赋予的职权行使到位 李保山

  同志们：
    我受市人大常委会主任郝建生同志的委托，向县（市）区的同志们问好，并转达他对这次研讨会的一些看法和意见。一年一度的全市人大工作研讨会是市和县（市）区人大常委会交流工作经验的很好形式。利用这一机会大家坐在一起，就共同关心的人大工作的一些问题进行研讨，这是提高全市人大工作水平的好办法。今年已经是第十三次研讨会了，在这次研讨会中，与会的同志们就地方人大常委会开展财政预算监督、行使重大事项决定权及其它法定职权等问题，多角度、全方位交流了经验和体会，对开展这些工作的理论和实践问题进行研讨，提出了很多有价值的看法和观点。各县（市）区围绕会议议题做了充分的准备，虽然会议时间不长，但主题突出，内容丰富，气氛热烈，开得很好，很有成效。市人大常委会部分工作部门也根据会议议题和常委会的工作，提交了质量较高的研讨文章，丰富了研讨的内容，为大家提供了很好学习交流机会。
    2005年，两级人大常委会认真履行宪法和法律赋予的各项职权，坚持与时俱进的创新精神，不断探索开展地方人大工作的新途径和新方法，各项工作都取得了新成效，为全市经济社会发展发挥了积极作用。当前人大工作正面临前所未有的好形势，党中央高度重视人大工作，今年6月份中共中央9号文件转发了《中共全国人大常委会党组关于进一步发挥全国人大代表作用，加强全国人大常委会制度建设的若干意见》，省委在7月份召开了人大工作会议，就学习贯彻中共中央9号文件精神进行了部署，下发了《中共河南省委关于在新形势下进一步加强人大工作的意见》，全面总结了五年来我省人大工作的成绩和经验，并对新形势下如何进一步加强和改善党对人大工作的领导，解决当前人大工作和人大建设中存在的一些突出问题，更好地支持人大及其常委会依法行使职权等，提出了明确要求。市委也将在近期召开人大工作会议，就目前我市人大工作中存在的突出问题进行研究解决，会议还将作出《关于认真做好新形势下人大工作的意见》。这些都为我们进一步推进人大及其常委会工作的深入开展，切实行使好宪法和法律赋予的职权提供了很好的条件，创造了很好的环境。
    在全面建设小康社会的新时期，党中央提出了构建和谐社会的目标，这贯彻落实科学发展观，更好地推进我国经济社会协调发展的战略举措，体现了广大人民群众的根本利益和共同愿望。这个和谐社会是一个“民主法治、公平正义、诚信友爱、充满活力、安定有序、人与自然和谐相处的社会主义和谐社会”，其中民主法治是和谐社会的本质特征。人民代表大会制度是我国根本的政治制度和民主制度，人民代表大会是这一根本制度的具体体现，人大及其常委会作为国家权力机关，依法享有宪法法律赋予的立法权、监督权、人事任免权和重大事项决定权等职权，在建设民主法治国家中担负着神圣的责任，通过有效行使各项职权，将有力推进社会主义民主法治进程，实现和维护社会的公平正义、安定有序，促进社会的诚信友爱，使得社会充满活力。
    党中央提出的构建社会主义和谐社会的目标，对人大工作提出了新的更高的要求。地方人大及其常委会要适应这个新要求，坚持与时俱进，开拓创新，努力把宪法和法律赋予的各项职权行使到位，为构建社会主义和谐社会、建设民主法治国家做出应有的贡献。从目前地方人大常委会行使职权的情况看，在四项主要职权中，立法权行使得比较好，各地在推进民主立法和科学立法上进行了积极的实践和探索，取得了很好的效果。郑州市人大常委会在近几年的立法工作中，多次通过立法听证会等形式广泛听取民声，收集民意，使得制定的法规真正体现广大人民群众的根本利益，更加符合郑州市经济社会发展的现实需要。人事任免工作越来越完善，各地已经建立了对拟任命人员的任前调查了解、法律知识考试、表态发言、宣誓就职、述职评议和离任审计等一系列制度，一定程度上实现了监督人和监督事的结合。与立法权和人事任免权的行使相比，监督权和重大事项决定权则还是地方人大及其常委会行使职权的“弱项”。监督工作的面很广，其中的财政预算监督更是一个重点，也是一个薄弱环节。今天大家讨论的主要议题就是财政预算监督和行使重大事项决定权，我也就这两问题谈一些看法。
    一、关于财政预算监督
    对财政预算的审查监督是地方人大及其常委会行使监督权的重要内容。近年来，预算监督已成为地方人大常委会监督工作的重点和难点，各地也对开展这项工作进行了积极的探索和实践。我市各县（市）区人大及其常委会不断加大预算审查监督工作力度，不仅认真做好预算审查批准工作，还将监督贯穿于预算的编制、执行、决算、审计以及预算外资金使用和管理等各个环节，使预算监督由先前单纯的程序性监督逐步走向了程序性与实质性并重，为政府理好财、管好钱发挥了积极作用。新密市人大常委会2003年就作出了关于《关于加强财政预算执行监督工作的决定》，对财政预算执行情况的监督作了比较具体可行的规定，金水区、二七区人大常委会今年出台了《政府投资项目管理办法》，在监督政府投资项目上迈出了实质性步伐。今年3月份，市人大常委会对市政府2005年度投资项目计划进行了审查，作出了“关于批准郑州市2005年度政府投资项目计划”的决议，这一举措在全国同级人大常委会中是一项创新，多家国家级新闻媒体对这项工作进行了报道，取得了良好的社会效果。
    从这些情况来看，我市两级人大常委会的预算监督工作力度在不断加大，实效在不断提高，特别是有些县（市）区走到了市人大常委会的前面，为全市各级人大提供了很好的经验。但总体上看，由于种种原因，人大的预算监督工作还存在不少问题。首先是现行法律对地方人大审查监督财政预算规定得过于原则，对于审查监督的范围、内容、程序和操作办法等缺乏具体规定，实际的审查监督难以操作。其次是地方人大常委会的机构设置和人员配备难以适应预算监督工作的需要。预算监督是一项专业性和技术性很强的工作，而目前大部分县（市）区人大常委会都没有设立专门的预算监督工作机构，财经工委一般也只有一两个人，专业也很难保证对口。这样的力量，即使是只进行程序性的审查监督都很紧张，更不用说进行工作量更大、更具体、更深入的实质性监督了。再次，政府年度财政预算草案提交人大初审普遍较晚。目前大多数地方都不能做到在本级人代会前一个月将财政预算草案提交人大有关专门委员会或常委会的有关工作委员会初审，而人代会的审查也因会期短、议程多、代表专业素质等因素的限制而往往流于形式。
    因此，要提高人大及其常委会预算监督的水平，切实发挥监督作用，将人民的钱管好、用好，切实建立公共财政，就必须加强和改进预算监督工作。一是要提高认识。开展预算监督是地方人大及其常委会的法定职责所在，是建立公共财政、保证财政资金取之于民、用之于民的必然要求。近几年各级审计部门的审计报告所披露的诸多严重问题，与人大监督的缺失有着很大的关系。因此，人大的预算监督现在已不是要不要监督的问题，而是如何加大监督力度、开展实质性监督、不断提高监督实效的问题，那种不愿监督、不敢监督、怕惹麻烦的思想，都是对法定职责的不作为，是一种失职。
    二是要突出重点。财政预算涉及面很广，人大的监督不可能面面俱到，也不能事无巨细，胡子眉毛一把抓，要突出重点，把审查监督做细、做深、做实，取得以点带面之效。根据各地人大预算监督的实践和建立公共财政需要，要把预算编制是否全面、明确、具体、细化，预算执行情况，人大及其常委会关于财政预算编制和执行情况的决议、决定和审议意见的落实情况，预算外资金的收支情况，政府投资项目计划及其执行情况，审计报告揭露的问题的整改和落实情况，作为监督的重点。
    三是要完善措施。制度不完善、机构和人员不完备、监督措施单一等是影响人大预算监督工作重要因素。现行法律的不完备，也为地方人大的制度创新提供了空间，地方人大尽可以在坚持法律基本原则的前提下，就预算监督工作进行制度创设，使这项工作不断制度化、规范化。关于机构和人员的问题，要在不断加强常委会机关自身建设的同时，积极推进“借脑”工程，充分发挥社会中介机构、科研机构和本行业人大代表的专业优势，提高监督的水平和质量。要充分发挥审计部门的作用，积极组织开展全面审计和专项审计，将人大的监督和审计监督有效结合起来。
    二、关于重大事项决定权
    重大事项决定权是宪法和法律赋予地方人大及其常委会的一项重要职权。地方人大及其常委会依照法律规定充分行使重大事项决定权，是保证人民管理国家事务、当家作主的重要途径，是人民民主的重要体现。多年来，各地人大及其常委会对行使重大事项决定权进行了积极的尝试和探索，有些省市还对此进行了立法。但是，从实践来看，重大事项决定权的行使还是地方人大工作中的一个“弱项”，各地对这项职权的认识存还在一些误区，在实践上还存在一些偏差。我市两级人大常委会对重大事项决定权的行使，基本上还能依法对涉及本行政区域改革发展稳定和经济社会发展的重要问题和工作，以及人民群众普遍关心的热点难点问题及时作出决议、决定。但实事求是地讲，这项职权的行使还很不到位，距宪法法律的规定和人民群众的要求期望还有不小的差距。
    出现这种状况，我认为原因主要有两个：一是对重大事项的界定不清，导致“决定”运行无序。何为重大事项，何时向人大及其常委会报告，在什么情况下作出决议决定等一系列问题，法律规定得很原则，操作起来比较困难，随意性较大。 “一府两院”提请人大及其常委会讨论决定重大事项也缺乏计划性，随意性、人为性现象突出，导致人大行使决定权较为被动，常常是“临阵磨枪”，仓促“决定”，缺乏深入科学的论证，既在一定程度上影响了“决定”的质量，又造成了决定权行使的无序。二是由于体制制约，导致“决定”权力旁落。党委决定、政府执行或者党委政府共同决定重大问题仍然是一种基本的权力运行机制。这种体制导致地方人大常委会思想上有顾虑、行动上不积极，担心过多强调重大事项决定权，会被认为是向党委要权，与政府争权，担心“越位”而不敢大胆决定，这种思想导致了地方人大决定重大事项较少。由于党委领导、权力机关决定、行政机关执行这样一种决定地方国家重大事务的权力运行机制尚未形成，本应由人大常委会决定的一些重大事项，常常被同级党委或政府以行政命令的方式替代，使人大常委会的决定权在很大程度上被虚化、旁置。
    要使人大及其常委会的重大事项决定权行使到位，必须解决上述问题。一是人大常委会应牢固树立代表人民行使重大事项决定权的观念。党的十六届四中全会提出，改革和完善决策机制，推进决策的科学化、民主化，完善重大决策的规则和程序，通过多种渠道和形式广泛集中民智，使重大决策真正建立在科学、民主的基础之上。人大依法行使重大事项决定权，是宪法和法律规定的保证重大决策科学化、民主化的一项制度，同时也是科学执政、民主执政的应有之义，因此，地方人大要贯彻宪法原则和十六届四中全会的这一精神，就必须转变观念，增强行使好这一职权的政治责任感和自觉性。
    二是要科学界定重大事项的范围。重大事项的界定是行使重大事项决定权的关键，也是困扰地方人大有效行使重大事项决定权的一个重要因素。重大事项的界定要坚持合法性、现实性、可操作性原则。合法性就是要符合法律的基本原则，现实性就是符合地方的实际情况和经济社会发展的现状，可操作性就是重大事项的界定要便于实际操作。目前已有不少的地方人大出台的关于行使重大事项权的具体规定，有些可操作性比较强，较好地规范了这一职权的行使，有些却不具有可操作性，并没有对重大事项权的有效行使发挥多大作用。因此，全市两级人大常委会在通过规范性文件对重大事项进行界定时，一定要在可操作性上下功夫。
    三是要正确处理几个关系。一是正确处理人大依法行使重大事项决定权与坚持党的领导的关系。人大依法行使重大事项决定权要坚持党的领导，一方面，对党委的重大决策，要及时通过法定程序变成国家的意志，成为国家机关和公民的一致行动；另一方面，人大及其常委在依法对有关重大事项作出决议决定前，要及时向党委请示报告，争取党委的支持；对于党委和政府联合作出的重大决策，属于人大及其常委会重大事项决定权范围的，人大常委会党组要及时向党委提出建议，使其从依法执政的角度，支持和保证人大依法行使重大事项讨论决定权。二是正确处理人大依法行使重大事项决定权与政府行使行政决定权的关系。处理好这一关系，人大和政府都要依法行使职权，人大及其常委会要严格按照法律的规定，认真行使重大事项讨论决定权，对于政府职权范围内事项，支持其依法行使行政决定权，坚持有所为有所不为，不能越俎代庖；政府要依法行政，尊重人大的重大事项讨论决定权，对于法律规定应由人大讨论决定的重大事项，要自觉及时提交人大讨论决定。同时，也要看到人大的重大事项讨论决定权高于政府的行政决定权，对于政府行政决定的事项，有时虽然不属于法律规定的重大事项，但是人大只要认为属于地方经济社会发展重大事项，就可以要求政府提请人大及其常委会讨论决定。
    四是要完善人大讨论决定重大事项的机制。人大行使重大事项讨论决定权不能仅限于表决和作出决议决定，要把行使重大事项讨论决定权的过程作为集中民智、提高重大决策民主化科学化程度的过程。为此，人大要建立讨论决定重大事项前的调查研究、科学论证制度，搞好决定重大事项前的调查研究和科学论证，使人大代表和常委会组成人员在讨论决定重大事项时，能够全面知情，正确判断，使作出的决议决定符合法律，符合科学发展观，符合人民群众的根本利益。
    五是要建立人大及其常委会决议决定督办机制。作出决议决定只是人大行使重大事项讨论决定权的一个环节，衡量行使这一职权的实际效果，最根本的还要看决议决定是否得到有效的落实。在作出决议决定后，人大常委会要通过跟踪监督、跟踪问效、听取执行情况汇报，及时发现决议决定执行和落实过程中的问题，保证决议决定切实贯彻落实，维护决议决定的严肃性和法律效力。
    六是要积极推进行使重大事项决定权的制度性建设。制度具有根本性的作用。在现行法律不完备的情况下，地方人大行使重大事项讨论决定权，最重要的是要以改革和与时俱进的精神，敢于和善于行使重大事项决定权，既要能够有效地对法律规定的重大事项行使决定权，又要能够立足地方实际创造性地行使这一职权，并能及时地对实践和创新的成果进行总结，上升为规范性的制度，将行使重大事项讨论决定权纳入制度性轨道。在现实的情况下，人大行使重大事项决定权既关系到地方人大法定职权的行使，又关系到地方人大与党委、政府重大事项决策权的分配和制约，因此，地方人大加强行使重大事项决定权的制度性建设，既要坚持党的领导，又要有足够的胆识和进取精神，同时，还应积极主动地与党委和政府沟通，多角度考虑问题，采取适当的方式，使人大重大事项决定权的行使得到党委的重视和政府的支持，逐步建立“党委决策、人大决定、政府执行”的权力运行机制。在具体操作中，还应选好行使决定权的突破口，要在深入调研的基础上，切实抓好一两件事，让党政部门的同志看到人大行使重大事项决定权的确起到了为党委决策分忧、为政府执行解难的作用，不是在与党委争权、与政府分权，而是为了推进决策的民主化、科学化，提高党的科学执政、民主执政、依法执政的能力。

    同志们，建设社会主义民主法治国家任重道远，地方人大及其常委会责任重大，我们要按照“三个代表”重要思想的要求，牢固树立“权为民所用，情为民所系，利为民所谋”的思想，忠实履行宪法和法律赋予的各项职权，互相学习，加强交流，以积极进取态度和创新改革的思路，努力开创我市人大工作的新局面，为构建和谐郑州发挥积极作用。