欧洲如何推进城镇化发展 王超

  在欧洲城镇化发展过程中，与城镇化相关的人口、土地、资本等经济要素自由流动和配置，在这里市场机制发挥了不可替代的主导作用，也为现代工业文明打下了基础。因此，城镇化既是经济发展的必然结果，又是推动经济发展的动力。随着全球经济一体化和竞争的加剧，城市产业结构不断调整、重新分工，城市发展格局显现出新的态势，产业发展与城市发展更加密不可分。
    但是欧洲的城镇化也带来了许多不良的结果，欧洲各国在城镇化快速发展过程中都不同程度地遇到了土地、住房、交通、环境和历史文化保护等方面的问题，在此过程中，通过体制机制的不断完善，针对各个特定阶段出现的问题及时调整政府政策，用行政、财税、规划等手段来弥补市场机制的不足。
    政府在城镇化过程中发挥着不可替代的作用
    各国政府强调对市场竞争和社会保障进行必要的国家干预，通过健全法制、制定和实施国家城镇化战略和公共政策，开发建设区域基础设施，改善城市环境，提供公共服务设施，引导城镇化与市场化、工业化互动发展，积极推进区域结构调整，正确应对快速发展的城镇化进程。例如，二战后的伦敦向外围的迅速扩展对农业用地产生了巨大的压力，于是在1935年，伦敦郡通过了“绿带开发限制法案”，由伦敦郡政府收购土地作为“绿化隔离带”，引导城市建设开发，减少乡村环境和利益的损害。这是由于资源短缺，欧洲政府推出的再建设理念，也就是说通过计划在两个城市区域之间建设绿化带，在绿化带之中不能建设建筑物，以避免超大城市的集中出现。20世纪上半叶，随着两次世界大战和战后经济大萧条的出现，伦敦、巴黎等大城市，交通、环境、社会和住房问题日益恶化，形成了日趋严重的“城市病”。应对这些问题，许多国家日益重视卫星城的建设，并将其作为大城市缓解人口压力、解决经济社会环境问题的重要手段，加以统筹考虑。许多大都市带，如英国的伦敦-伯明翰-利物浦等，政府通过建立“城市开发公司”和“企业特区”等形式，以及将城市发展政策的重点，由地区中心城市转为中小城市和中心城市的卫星城，专门设立“城市整治基金”等进一步加强对城市发展的支持，通过城市发展和管理政策的调整，逐步形成了大、中、小城市和小城镇有序分层发展的格局；在法国，政府注意控制巴黎的人口和经济膨胀，限制创办新企业的同时，鼓励巴黎等大城市的工商业企业、政府或公共办事机构、金融机构向中小城市或欠发达地区疏散，并由“经济和社会发展基金”对其提供优惠资助。政府还致力于建立同巴黎相抗衡的“平衡大城市”，使其逐步成长为所在区域的经济中心。可见，在欧洲许多国家，大城市与许多中小城市和小城镇的发展，是互为条件、相得益彰的，不仅注意整体功能的完整性，还注意维护各城市的特色和独立性，形成互补发展格局。
    旧城改造、新城建设与文物古迹保护结合起来
    从英国到法国、德国，从大城市到小城镇，不同国家、不同规模的城市和小城镇，历史、文化和风格各异，但在高度重视历史传统、保护民族文化遗产，协调处理旧城保护与城市化、现代化的关系方面，却是共同的。对于历史文化遗产的保护，不仅得益于景观保护技术和开发手段的不断完善，还得益于相关保护法规、市民强烈的保护意识、严格的城市管理和民间团体的积极参与等。在巴黎塞纳河、伦敦泰晤士河沿岸，不同历史时期、不同民族特色和地域风格的城市历史文化景观呈带状分布，显示了丰富多彩的历史文化积淀，体现了美好的景观环境和旅游价值，对于提升城市文化品位、强化城市特性，增强城市对居民、游客和投资者的吸引力，发挥着重要作用。许多小城镇，不同历史时期的教堂、古堡等传统建筑也传递着浓厚的历史文化气息。城市现代化与尊重传统文化和谐共存，体现了文化的延续、现代化对传统的继承和包容。
    重视可持续发展对城市化和城镇发展的影响
    首先，推进可持续的低碳城市交通。鼓励减少出行距离，从而减少能量消耗，减少空气污染，采用比较健康的交通模式。同时，可持续交通系统还应该推进经济发展，减少能源消费和碳排放，提高安全性，公平使用交通设施，提高整个生活质量。推进可持续发展交通的政府政策有五类：一是价格限制和汽车技术革新；二是公共交通在区域、国家层次上的协调，改变对小汽车的依赖；三是通过区域土地使用规划，鼓励混合居住区的开发，减少车辆交通出行距离和次数；四是地方和联邦政府共同努力提高步行和自行车出行的安全保障；五是有效地协调以上4类政策，使之相互补充，互相推进。例如，在英国，米坚顿成为伦敦之外发展最快的城市，这与该市优越的地理位置、良好的交通条件有很大关系，非常重视城市交通系统与土地利用安排的紧密联系和有机结合，主要道路网格状均衡分布，服务于分散化的土地利用。根据均衡的家庭和就业分布，实现均衡的交通分布，防止出现上下班高峰时期的交通拥挤问题。当地的商店、酒店、学校和公共汽车站等服务设施，位于主要步行线路与城市道路相互交叉的地方，居民容易乘车或徒步到达。而在德国，改善和协调都市区、区域和国家层次的公共交通系统也是推进可持续发展交通的关键手段之一，其目标是提高公交的方便程度和舒适程度，同时综合考虑和安排步行和自行车使用设施，在远郊火车站、都市区火车站、汽车站等地方，提供大量自行车停车空间。因而，德国交通产生的二氧化碳排放量仅为美国的1/3，德国交通能源使用效率高于美国50%，德国公交汽车的能源使用效率比美国高出4倍。产生这种状况的原因是，德国有更多的公交乘客和先进的公交工具，同时，德国的交通系统比美国的安全。在推进可持续发展的交通方面，德国最重要的经验就是改变市民的出行行为，而不是完全依赖于新增交通设施。
    其次，推进可持续的乡村城镇化。以德国为例：一是土地整理和村庄更新是德国乡村城镇化的主要方式。德国战后重建的核心地区是人口在7000—9000的地方居民点，包括那里的商店、学校和其它基本的基础设施和公共服务设施。在德国人的规划传统上，一个由自然景观环抱的7000—9000人口的居住区是最为理想的“有机”居住单元。二是德国城镇化的基本倾向是分散化，即在城市人口规模和用地规模日益扩大的基本倾向下，德国城镇本身的建设用地规模并没有变得越来越大，而是都市区中的传统农业型村庄转变成为二、三产业工商城镇的越来越多。把传统乡村转变成为工商城镇，维持周边农业生产不变，这样，就为第一、第二、第三产业协同带动郊区经济增长创造了可能。三是降低土地和开放空间的消耗，提高现有城市土地和开放空间的利用效率，是德国城市可持续发展政策基础，在此之上，再考虑城镇区域内的工业布局、就业安排、交通组织和城乡生态环境保护，以实现可持续的城镇化和城乡生态的良性循环。四是郊区以有偿方式为市区维持农业、林业用地和环境保护用地，帮助远郊区开发新的服务经济，解决生态环境保护和地方增长之间的矛盾。五是都市区内部按人均来分担全部税收以维持郊区市政最低运行标准。尽管从财政收入上讲，德国都市区的郊区有富有穷，但是，郊区社区日常市政运行费用的50%是按照都市区内部人均分担税收的方式得到的，这样，至少可以在郊区乡村地区维系一个最基本的市政运行水平，不会因为社区贫穷，从居民那里征收不到足够的房地产税费，而导致市政运行低于整个区域最基本的水平。