加强人民陪审员队伍建设的对策与思考 杨建国

摘  要：人民陪审员队伍建设成了法院队伍建设一个重要组成部分，重视人民陪审员队伍建设, 推进司法公正，进一步发挥人民群众参与司法、监督司法的重要作用，是加强和创新社会管理的不可或缺的内容。本文从人民陪审员的选任、使用及监管等方面具体论述如何结合加强和创新社会管理职能，加强人民陪审员队伍建设，推进司法公正与效率，构建社会主义的和谐社会。
关键词: 人大；社会管理；创新；人民陪审员

人民法院要加强和创新社会管理，必须依法审理、执行好案件，就要以自身管理为突破点，坚持把提高法院队伍素质作为推进社会管理创新的基础性工程，加强法院队伍建设，着力保障司法公正，为人民法院加强和创新社会管理提供有力的组织保障。按照《全国人民代表大会常务委员会关于完善人民陪审员制度的决定》（以下简称《决定》）的规定，人民陪审员依法参加人民法院的审判活动，除不得担任审判长外，同法官有同等权利。2011年3月，《福建省法院人民陪审员管理实施细则（试行）》制定完成并在全省法院系统实施，并决定在今年底前，将我省法院人民陪审员总人数增至3000人以上，还要求今后每个基层法院选任的人民陪审员数量不得少于现有法官人数的一半。由此可见，人民陪审员将成为法院一支阵容强大的司法队伍。因此，人民陪审员队伍建设成了法院队伍建设一个重要组成部分，也是加强和创新社会管理，探索推进司法公正与效率的重要领域。

一、人民陪审员队伍建设情况与发挥的作用
《决定》实施5年来，我省法院共提请任命人民陪审员2224人，人民陪审员参与陪审案件9.82万件，年人均陪审案件10.8件，占全省基层法院适用普通程序审结案件数的31.3%。
从人民陪审员运行五年来的实践来看，这支被称为“不穿法袍的法官”在参与审理案件不仅有力地充实了审判力量，而且发挥出了人民陪审员解民情的特点，在促进司法公正、强化司法监督和司法廉洁，以及化解矛盾纠纷、维护社会和谐方面起着重要的作用，还弥补了法官队伍的不足，保证了审判质量，强化了社会的监督作用，达到了审判的法律效果与社会效果的统一，初步彰显了这一重大司法改革的社会效果和法律效果。
5年来，漳平市人民陪审员发挥从群众中来，了解社情民意、贴近人民群众的优势，积极鼓励陪审员大胆参与案件调解，特别是在婚姻家庭、邻里纠纷和人身伤害等案件的审理中，注重发挥人民陪审员贴近群众的调解优势，参审的民商事案件调撤率达 70.8%，促进了社会和谐稳定。
此外，人民陪审员在参加案件审判后，将其在审判活动中所感受到的法律精神和了解的法律规定带回到人民群众的生产生活中，通过宣讲、说服等传播方式，影响和规范社会行为，促进了全社会法律知识的普及和法律意识的提高，达到较好的法律宣传的效果和目的。
二、人民陪审员队伍建设存在的问题
当前，人民陪审员队伍建设尚有诸多方面不尽完善，实践中暴露出一些亟待改进和规范的问题，尤其在人民陪审员的选任、使用和管理方面存在的问题尤为突出。
（一）人民陪审员选任工作存在不规范环节。《决定》要求人民陪审员在选任工作过程中，必须向社会公开，接受社会各界和广大人民群众的参与和监督，以体现公开、公平、公正原则。然而，一些部门单位、群团组织、乡镇基层人大主席团在推荐人民陪审员候选人的过程中不规范，存在由领导指定人民陪审员候选人并推荐上报的现象，没有按公正、公平、公开的原则向社会公布推荐人民陪审员的名额、条件、担任人民陪审员的意义、报名程序及需要提供的资料等相关事宜，也没有进行广泛深入的宣传发动，让更多的高学历的公民、或者工作能力强的干部与群众前来参与报名，从而造成一些农村基层高素质的村干部或具备大专以上文化程度的公民由于信息不对称，错过报名机会，没有办法进入人民陪审员队伍，直接影响了人民陪审员的广泛性与代表性，影响了人民陪审员的整体素质。
（二）人民陪审员随机抽取制度无法得到有效落实。为有效避免参审的陪审员与参审案件存在利益关系，确保公正审判，《决定》规定的人民陪审员使用采取随机抽取制度。在全省法院系统实施《福建省法院人民陪审员管理实施细则（试行）》也明确规定参审的陪审员人选应当在全体陪审员名单中通过随机抽取的方式确定。但在司法实践过程中，大多数法院在确定陪审员参与案件审理时，多数的做法是由法院相关的业务庭自行指定。一些法院出于方便安排陪审工作考虑，将陪审任务固定交给少数积极性较高的陪审员，导致他们变相成为“编外法官”，失去了这项制度应有的群众性。特别是那些“陪审专业户”容易成为案件原告与被告“攻关”的对象，影响司法公正，这种作法显然有悖于设立陪审制度的初衷，因而也就失去了人民陪审的意义。
(三)人民陪审员的参审时间难以保障。人民陪审员大多为单位的骨干或居委会（村委会）干部，工作繁忙，而法院的审判工作也有一定的特殊性，虽然合议案件的时间比较机动，可以灵活掌握，但开庭审理时合议庭的人员和开庭时间需要提前确定，有时会出现送达传票后人民陪审员届时却不能参加庭审的现象。
（四）人民陪审员存在陪而不审的问题。由于人民陪审员来自辖区的各行各业，虽经法院组织参加岗前培训、庭审观摩等，但仍有一部分人民陪审员对法律知识知之甚少，对法条掌握不准，参加庭审的经验不足，而且学习机会少，业务素质不易得到提高，不能很好地适应审判工作发展的需要。另外，有些陪审员责任心不强，在庭前没有进行事先的阅卷，对案情难以全面把握，造成合议庭评议时，不能发表自己的观点，采取附合的态度，因此在司法实践中就出现“陪而不审”的情形。
（五）人民陪审员存在管理不规范等问题。当前，人民法院对人民陪审员的管理比较不规范，各地法院做法也不一样。有些法院出于行政管理考虑，将人民陪审员管理工作纳入办公室、政治处(政工科)，有的出于业务管理考虑，将人民陪审员管理工作纳入立案庭；还有少部分法院成立了人民陪审员管理办公室(科)。不规范管理或多头管理，不利于人民陪审员的队伍规范化建设。
（六）对人民陪审员的违法违规责任追究机制不够健全。《实施细则》规定了六种情形应当免除人民陪审员职务:连续两年年度考核确定为不称职的；一年内无正当理由拒绝参加陪审案件超过三次，影响审判工作正常进行的；违反与审判工作有关的法律及相关规定，滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊，造成错误裁判或者其他严重后果的；泄露审判秘密，造成严重后果的；在工作单位或社会上存在违纪违法行为，不再适合担任人民陪审员的；被开除公职、因犯罪受到刑事处罚以及因身份回避不得担任人民陪审员。虽然《实施细则》对陪审员的任免条件进行了规范，但由于人民陪审员是兼职人员，在陪审工作中没有像法官所受到的错案追究、纪律处分、政治前途等多重制约，更容易产生腐败。需要强调的是，在“二陪一审”的模式里，如果两名陪审员凭借少数服从多数的原则，推翻了审判长正确的意见，最终将导致错案的发生。
（六）人民陪审员的误工补助偏低。《实施细则》强化了陪审工作经费保障，实施人民陪审员制度所支出的必要费用纳入法院办案业务经费开支范围。陪审员参加审判活动，由所在单位按照实际工作日或参审案件数量，参照当地职工年度平均工资水平给予补助。据了解，2010年漳平市在岗职工平均年度工资32551元，而人民陪审员参加案件审理的费用较低，在全龙岩市范围内，人民陪审员审判1个案件仅能得到30元至60元不等的误工补助，降低了人民陪审员参审的积极性。
三、完善人民陪审员队伍建设的对策与思考
（一）建立陪审员候选人员资料库，不断完善选任工作。结合《实施细则》人民陪审员学历条件可适当放宽到中专、高中学历的规定，为真正实现人民陪审员的广泛代表性，提高人民陪审员素质，我们可以把人民陪审员选任工作做在平时，在法院建立陪审员候选人员资料库，采取个人报名、网上报名及组织推荐相结合的办法，把政治素质好、工作能力强、善于调解纠纷，了解当地村风民俗，了解当地群众，虽学历不高但群众威望高、道德品质好，而且又热爱人民陪审事业的公民选入陪审员候选人员资料库。然后，人大要加强监督，按照公开、公平、公正的原则，好中选优，选任人民陪审员。
（二）实行随机抽取与指定相结合，科学使用人民陪审员。合理使用人民陪审员有助于案件审理合情合理，促进司法民主。首先，在选取方式上我们仍应坚持随机抽取的原则，但要加强选取工作的科学性、合理性，既能保证陪审作用的发挥，又体现代表性，解决部分陪审员陪审案件数量较少的问题，使每位人民陪审员达到《实施细则》规定的要求，每年至少参审5件案件。同时，解决因部分“被指定”陪审员审理案件过多，容易产生陪审员的价值观和评判标准会与法官逐渐趋向一致，不利于陪审员抑制职业法官囿于专业的视角所出现的某些偏向。此外，还可以规避人民陪审员因经常和某些法官一起审判案件，有可能碍于人情或其它因素，不履行自己的监督之责，违背制度设立的初衷。此外，同级人大常委会及上级法院应加强对这方面的监督与指导，适时进行明察暗访，督促人民法院落实随机抽取的原则，让人民陪审员按规定参与案件审理。当然，在法律对一些案件的处理没有明确规定或规定不具体时，陪审员的社会阅历及由此形成的大众性思维能帮助职业法官了解社会公众的思想动态，克服不良的职业习惯和职业偏见，用客观的常人视角和思维方式来观察和分析案情，使案件处理更加合情合理。鉴于此，在一些专业性很强的案件中，必要采取专家型陪审的方式时，我们不因循守旧，可以根据人民陪审员的职业工作情况，合理地指定陪审员。实践证明，教育学家、心理学家对于审理青少年犯罪案件，社会学家对于审理离婚案件，起到了良好的作用。此外，法院对采取指定陪审员审案的，要及时进行备案登记，并说明指定理由，自觉接受人大及上级法院的检查与监督。
（三）强化人民陪审员培训，规范考试，提升素质。人民陪审员的学习培训是保证人民陪审员能真正发挥作用、人民陪审员制度能进一步完善和发展的现实需要。一是强化对人民陪审员的岗前培训和任职期间的审判业务专项培训。按照全国人大常委会《关于完善人民陪审员制度的决定》和最高人民法院、司法部《关于人民陪审员选任、培训、考核工作的实施》的要求，严格落实岗前培训的面授时间不少于24学时，任职期间的专项培训每年不少于20学时。各法院要提高对人民陪审员培训、考核工作重要性的认识，要像重视法官的学习培训那样重视人民陪审员的培训。在制定法官学习培训计划的同时制定人民陪审员的培训计划，对人民陪审员分层次、分批次进行。高院可采取陪审员骨干培训班、经验交流会等方式，在安排法官进修、培训时，应充分发挥其资源优势，有条件的，可适当安排各基层法院人民陪审员一定名额；中院亦可牵头召集，组织新出台的法律法规、司法解释的学习及审判实务的学习培训；各基层法院应充分利用本院的培训资源，通过庭审观摩、案例教学、模拟演示、专题研讨等方式，还可编印《法律法规知识选编》，发放给提请任命的人民陪审员进行自学，采取灵活多样的培训方式对人民陪审员进行法官职业道德、陪审员工作纪律、审判业务和法律法规的学习培训，不断提高人民陪审员依法履职能力，引导教育人民陪审员严格遵守党纪国法、规章制度和组织纪律，严格遵循审判工作程序，严格保守审判工作秘密。二是规范人民陪审员的考试工作。为确实提高人民陪审员总体素质，调动人民陪审员带头学法知法懂法，提高审判水平，更好地推进公正司法，同时改变人民法院裁判员、运动员“一肩挑”的现状，我们建议人民陪审员的任前及任职期间的法律知识与审判业务专项培训的考试由原来法院组织改为同级人大常委会组织。为此，为加强对拟任职人民陪审员的岗前培训和在任职期间每年对人民陪审员的审判业务专项培训综合素质的考试，提升人民陪审员政治与法律素养，人大常委会应成立由法学专家、法律工作者和人大法工委负责人组成专门的人民陪审员考试委员会，负责出题并建立人民陪审员试题库，并由人大常委会组织考试和评卷工作，同时将人民陪审员每次的考试成绩在人大常委会公报、人大网站上公布，并反馈给法院，存入考试者个人档案。
（四）人民陪审员管理归口法院审判管理中心，提高效率。针对人民陪审员管理比较混乱，不利于规范化建设，不利于人民陪审员出庭审判的实际，我们建议将各级法院的人民陪审员管理权统一归口法院审判管理中心。法院审判管理中心是法院系统率先创建审、执、信访案件三位一体、无缝对接的审判综合管理体系。该中心下设“两办”，即审判质量评查办公室，主要负责法院案件的质量管理；审判事务管理办公室，主要负责法院案件流程管理及审判事务管理，并将原立案大厅扩建改造成为诉讼服务大厅和休息大厅，为老百姓诉讼提供导诉、查询案件、代收诉讼材料、案件转移、司法鉴定等“一条龙”服务。将人民陪审员管理权统一归口法院审判管理中心就是为了陪审员有更多的时间专注于审判，减轻法官的工作负担，为陪审员营造相对单纯、宽松的工作环境，使陪审员与法官有更加充裕的时间研讨案例，分析法律，听取当事人的意见，在追求公正之路上拥有更多的自主权。法院审判管理中心采取随机抽取的方式，将拟定参加审案的人民陪审员，报分管院长审批决定，减少管理环节，改变以往人民陪审员管理混乱的现状。
（五）建立和健全人民陪审员的监督制约机制，强化约束。人民陪审员的工作还是一种权力，是权力就得接受监督，因此建立和健全人民陪审员的监督制约机制十分必要。一是加强人民陪审员的考核与运用。由于人民陪审员来自社会的各个层面，比起法院有固定人事管理关系的职业法官更难控制，因此法院应当充分利用考核这个杠杆，对陪审员无正当理由拒不履行职务的，应及时给予警告、通报批评等纪律处分。对拒不履行职务造成严重后果，或无正当理由拒不履行职务3次以上的人民陪审员，以及对部分陪审员庭前没有认真进行阅卷，开庭时没提问，合议时不发言，“陪而不审”的陪审员应及时提请人大常委会免除其陪审员职务，强化对人民陪审员的监督制约，确保在合议庭中发挥更大作用。二是对陪审员履行职务时违法审判纪律或违法审判的，故意或重大过失而导致人民法院承担国家赔偿责任的，在履行陪审职务时出现“权力寻租”、 滥用职权、徇私枉法、造成错误裁判或其他严重后果等违法行为，法院应及时提请人大常委会免除其陪审员职务，并由任职法院向其所在单位发出行政处分的司法建议，构成犯罪的，坚决予以严惩。三是把人民陪审员违法违规追究责任纳入公民道德信用档案范畴。时下，各地在建立公民道德信用档案或公民信用信息平台，将信用评估作为有关部门判断个人信用状况的依据，并规定在实施与干部群众个人身份有关的公务活动或业务活动中(如招标投标、资格资质的认定、公共服务、任职、评优评先、发放各项政府补助等)，必须查询信用档案，在同等条件下优先考虑信用级别较高的个人，而违法失信者将受到限制和约束。我们可以尝试把人民陪审员违法违规行为纳入其体系建设范畴之一，强化人民陪审员的道德与法律的约束。

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总体上还是不错的，比较好的论文