晋城市粮食安全问题的调查与建议 莫文山

　粮食安全始终是关系我国国民经济发展、社会稳定和国家自立的全局性重大战略问题，对实现全面建设小康社会目标、构建社会主义和谐社会和推进社会主义新农村建设都具有十分重要的意义。

　　晋城市是一个典型的资源型城市，农业在整个国民经济中比重相对较低，但历届市委、市政府都非常重视粮食安全问题，特别是近年来，认真贯彻国家关于粮食生产和粮食流通体制改革的一系列方针和政策，高度重视粮食生产，实行最严格的耕地保护制度，加强农业基础设施建设，推广科学种田技术，实行粮食直补、良种补贴、农机具购置补贴和农资综合直补，消除农业四税等措施，使得粮食生产连年丰收，为全市粮食安全奠定了良好的基础。但随着全市工业化、城镇化的发展以及人口增加和人民生活水平的不断提高，全市粮食消费需求逐渐呈刚性增长，而耕地减少、水资源短缺、气候变化等对粮食生产的约束日益突出，全市粮食供需虽保持基本平衡，但结构性矛盾突出，社会自给率逐年持续下降，保障全市粮食安全面临严峻形势。

　　鉴于此，我局组织专人就全市粮食安全状况进行了深入调研，并就如何保障全市粮食安全提出一些对策和建议。

　　来之不易的粮食安全成就

　　我市地处山西省东南部，2009年末，全市土地总面积9422平方公里，总耕地面积288.2万亩，人均耕地1.29亩。总体来看，目前粮食安全形势总体良好，主要表现在以下几个方面。

　　1、粮食综合生产能力保持基本稳定。（1）粮食生产能力稳步提高。“十一五”期间，在中央一系列惠农政策的叠加作用下，全市农民生产积极性高涨，粮食综合生产能力逐步增强，粮食进入供求基本平衡、丰年有余的新阶段。2006年全市粮食播种面积303.9万亩,较“十五”末增长2.26%；2010年全市粮食播种面积达311.3万亩,较“十一五”初增长2.4%。2010年末全市农业机械总动力225.3万千瓦，比2006年末增长15.9%；机械耕地面积233.7万亩，机械播种面积182.6万亩，机械收获面积125.1万亩，分别比上年增长8.0%、11.6%和22.8%。五年来，全市粮食总产量年均82.3万吨，其中，2010年全市粮食总产达91.5万吨，较上年增产30.7% ，较“十五”末增产15.7%，创历史新高。（2）粮食自给率相对较高。通过我们对全市社会粮食供需平衡调查近四年（2006-2009）数据表明，虽然全市的粮食自给率不足世界粮食安全委员会界定的95%，但相比全省的其它地市，全市的粮食自给率还是相对较高的，年自给率平均达到84.8%。其中，2006-2009年全市粮食自给率分别为98%、82.3%、90.5%、68.4%。（3）粮食人均占有量保持在较高水平。“十一五”期间全市的粮食人均占有量分别为399.6公斤、363.7公斤、401.7公斤、323.3公斤、410公斤，年均人均占有量379.7公斤，接近同期全国人均占有水平。同时，其他食物的供给也日益丰富。2009年末全市肉类产量8.9万吨， 比“十五”末增加19.8%；肉类人均占有量39.03公斤，较“十五”末增加15.7% ；水产品人均占有量0.53公斤，较“十五”末增加23.3%。

　　2、粮食种植结构得到调整。进入新世纪以来，全市的粮食种植结构得到了更科学、效益和理性的调整。全市小麦生产受种植区域限制和单产水平较低等生产效益的影响，在品种不断更新的同时，种植面积及其比重逐年下降，由上世纪末的120多万亩减少到近年来的95万亩左右，减少了20多万亩；而玉米生产在稳定的市场需求与较高的价格影响下，以其高产、多样、优质、高效的优势持续扩增，由上世纪末的70多万亩扩大到近年来的120多万亩，增加近50万亩；杂粮生产在整合资源、提高质量和效益的前提下，朝着区域化、优势化方向发展，所占比重明显下降。小麦、玉米与杂粮的种植面积比重由直补政策前2003年的36：27：37调整为2007年的32：40：28，玉米面积的比重同比提高13个百分点，产量比重同比提高了18个百分点。粮食种植结构的更趋合理，成为全市粮食生产稳定的一个重要因素。

　　3、粮食惠农政策得到全面落实。全市连续多年粮食生产实现稳产高产，得益于国家为促进粮食生产而采取的一系列强农惠农政策，特别是取消农业税、实行粮食直补、良种补贴、农机具购置补贴等政策进一步激发了广大农民的种粮积极性。2007年全市粮食补贴范围扩大到除薯类以外的所有粮食品种，直接补贴和综合补贴两项达6449万元，两项合补为粮食直补政策初年（2004年）1636万元的4倍。2008年，全市粮食直补、综合补贴、良种补贴资金达15 858万元，仅此一项全市农民人均受惠90多元。其中小麦直补、综合补贴、良种补贴资金达6862.2万元，比上年增长1.1倍。2011年我市又下达粮食补贴资金1.5亿元，补贴标准也由上年的小麦61元／亩提高到65元／亩，其他杂粮40元／亩提高到43元／亩。惠农政策的全面落实进一步激发农民的种粮积极性，全市粮食播种面积从2005年开始，改变了自1998年至2004年连续6年逐年减少的被动局面，出现恢复性增加，连续五年达到300万亩以上。其中，2010年最高，达311.3万亩。

　　4、粮食流通体系建设得到加强。1998年以来，根据建立社会主义市场经济体制的要求，我市积极稳妥地推进以市场化建设为取向的粮食流通体制改革。2004年粮食购销市场全面放开以后，全市国有粮食企业逐步推向市场，并在粮食收购中继续发挥着主渠道作用，同时多种市场主体积极发挥多渠道作用，开展粮食购销，代农加工，代农储存，粮食兑换等便民服务。粮食市场主体呈现多元化、规模化、组织化发展趋势，统一开放、竞争有序的粮食市场体系初步形成。“十一五”期间，全市粮食企业共收购粮食27亿斤，共销售粮食37亿斤。全市粮油供需基本平衡，市场相对稳定。年均粮食总供给205.6万吨,年均增长3%；总需求205.5万吨,年均增长5%。年均食用油总供给8.1万吨,年均增长2%；总需求8.0万吨,年均增长1%。

　　5、粮食宏观调控体系更加完善。（1）粮食储备体系更加健全。2010年末，全市市级储备粮和储备食用油按省定规模全部落实到位。储备粮监管体系也更加完善，健全并严格落实了储备粮库存粮情检查制度、定期轮换制度、出入库管理制度等储备粮管理制度，规范了储备粮管理信息档案，加强了储备粮库存和出入库管理，储备粮管理做到了“储得实，管得好，调得动，用得上”。（2）粮食应急保障体系更加健全。全市市县两级全部建立粮食应急保障预案，健全了粮食应急保障体系和管理机制，确保了紧急状态下的粮食市场供给。“十一五”期间，全市建立应急加工企业9个，日加工能力782吨。建立应急供应企业25个，日供应能力1428吨。同时，全市粮食信息监测网络进一步完善。全市范围内共建立了55个粮食信息监测直报网点，进一步加强了对全市粮食生产、消费、库存、价格等粮食动态信息的监测和市场预警预报。

　　粮食安全面临的严峻形势

　　近年来，全市粮食生产和供需形势总体较好，但我们必须清醒地看到，随着工业化和城镇化的进一步推进，许多新情况和新问题将不断出现，表现在粮食生产、流通、消费等环节的刚性制约因素如果不能未雨绸缪加以解决，粮食安全将面临严峻的形势。

　　1、粮食消费需求将呈刚性增长。随着人民生活水平的提高以及农业产业化经营的推进，粮食由主要食用需求更多地转向了除食用之外的饲料和工业需求，使粮食需求日益增长。建市以来，虽然粮食总产不断增长，但人均占有量并没有大的提高。以“十一五”期间全市人均粮食占有量为例，按照国家粮食安全线人均400公斤的标准来衡量，“十一五”期间，全市人均粮食仅有2008年和2010年达到这个标准，其余年份均达不到400公斤线，多数年份甚至低于国际公认的人均370公斤的粮食安全警戒线。其中,2007年人均粮食占有量为363.68公斤,2009年人均粮食占有量为五年中最低，仅为323.32公斤。全市粮食产消缺口也呈逐年加大趋势。全市粮食产量正常年景大致在78万吨左右，消费总量大致在88万吨左右，缺口约10万吨。以全市2009年社会粮食、食用植物油及油料供需平衡情况调查结果为例来看，其中，小麦缺口9.6万吨，较上年增加4.5万吨；稻谷缺口11.2万吨，与上年基本持平；玉米由2008年的富裕9.6万吨变为缺口6.4万吨。食用油消费量为31401吨，缺口达3.04万吨，自给率仅为4%。

　　2、耕地减少的客观性。耕地是粮食生产的必须要素，播种面积是保障和提高粮食生产综合生产能力的重要前提。建市以来，全市人均耕地面积由1.61亩下降到目前不足1.3亩，低于全国全省平均水平。“十五”期间，全市粮食耕种面积逐年持续下降，由2000年的317.6万亩减少到2005年的297.2万亩，五年间减少了20.4万亩，年均减少4.1万亩。虽然“十一五”以来，全市实施严格的耕地保护制度，实现了动态平衡，粮食耕种面积恢复和稳定在204.5万亩以上。但随着经济的快速发展，城镇化、工业化进程的不断加快，非农建设占用耕地势必存在。加之采矿、自然灾害等造成部分耕地废弃以及退耕还林、移民搬迁造成部分撂荒地等因素，耕地减少趋势是客观存在的。加之全市境内耕地总体质量相对较差，2/3耕地是中低产田。全市旱地多、水地少，梯田、坡地多，平川、沟川地少，中低产田多，高产田少，可开发为耕地的后备资源十分有限。

　　3、水资源短缺矛盾突出。根据晋城市第二次水资源评价结果，全市水资源总量为13.05亿m3，（不含过境水3.92亿m3），其中地表水资源量为11.3亿m3（不含过境水3.92亿m3），河川径流量为19.6亿m3，地下水资源量8.48亿m3，重复水资源量为6.73亿m3。地表水资源量11.3亿m3中，沁河流域占58.5%，丹河流域占23.6%。全市人均水资源量为572 m3，即使是华北地区的相对富水区，仍低于全国平均水平，属于资源型缺水区域。且境内气候十年九旱，并突出表现为年年春旱，降雨分布很不均衡，粮食生产靠天吃饭的状况没有根本性改变。水资源缺乏，旱地多，水地少，水浇地面积不足耕地的20%，保浇面积更少。以2009年为例，2009年全市有效灌溉面积61.6万亩，仅占全市农作物总播种面积的19.4%。据有关资料显示,今后受全球气候变暖影响,我国旱涝灾害特别是干旱缺水状况将呈加重趋势,可能会给农业生产带来诸多不利影响。在这样的全球气候背景下，我市的水资源现状势必会对全市中长期粮食安全构成显著的刚性制约。

　　4、粮食流通体系尚不完善。粮食购销市场化以后，多种经营主体入市经营粮食，我市粮食经营者由改革前的100余户发展到现在的600余户，但成规模的粮食经营企业少，70%以上是个体工商户。市场体系发育还处于低级水平和初始阶段，粮食物流配送、散粮运输、信息和技术服务业仅有概念而无实践。目前，全市没有一家真正意义上的粮食批发市场和区域性粮食物流配送中心。现有粮食仓储设施相当一部分年久失修，陈旧落后。由于资金缺乏，维修、改造、更新困难，根本无法适应新形势下粮食流通产业发展需要。同时，全市粮食经营企业和转化用粮企业布局分散，规模偏小，整体效益较差，形不成规模效益。对粮食流通信息化建设缺乏足够的资金投入，粮食流通信息获取成本高，时间长，给经营决策带来很大困难。

　　5、政府宏观调控能力还有待于增强。政府宏观调控粮食市场的主要手段就是要掌握一定数量的储备。根据国务院《关于进一步完善粮食流通体制改革政策措施的意见》（国发〔2006〕16号）规定“要按照‘产区保持3个月销量、销区保持6个月销量’的要求，核实和充实地方储备粮规模。粮食供给比较薄弱的产销平衡区，可比照销区确定地方储备粮规模”的要求，我市应按照6个月的销量核定地方储备粮规模。 据统计，“十一五”期间，全市粮食企业共销售粮食37亿斤，年均销售粮食7.4亿斤。其中,2010年达到8.3亿斤。若按照“6个月销量”来核定储备粮规模，全市应建立3.7-4亿斤地方储备粮。但按照目前已经建立的储备粮规模，距离这个要求还有一定差距。

　　6、粮食市场监管亟待加强。加强对全社会粮食流通的管理，维护正常的粮食流通秩序，是《粮食流通管理条例》赋予各级粮食行政部门的职责。国务院国发〔2006〕16号文件要求：“各级人民政府要根据管理全社会粮食流通、开展粮食行政执法和粮食流通统计工作的需要，核定并落实各级粮食行政管理部门或主管部门行政执法、监督检查、统计调查的职责、机构和人员，从2006年起将其工作经费纳入本级财政预算”。但目前，全市市县两级粮食行政执法队伍虽已组建到位，但由于经费投入不足，执法软硬件跟不上，执法装备配备不到位，再加上缺乏对执法实践的指导，影响了粮食行政执法的顺利开展。在2009年新一轮的县级政府机构改革中，全市除个别县级粮食行政管理部门还是政府工作部门外，其余各县粮食局全部并入发改或商务局（挂粮食局牌子）。机构改革“三定”方案中，有的县没有明确粮食局的行政职责范围，致使个别县粮食局职能不明。有的县没有把粮食局经费纳入财政预算，工作经费没有完全保障，一定程度上也制约了粮食工作的正常进展。

　　保障粮食安全的对策和建议

　　1、提高思想认识，加强组织领导。国以民为本，民以食为天。各级政府必须高度重视粮食工作，进一步落实粮食工作地方行政首长责任制，切实把粮食工作列入政府的重要议事日程，政府各有关部门要根据职责分工，落实相关责任。粮食部门做好储备粮收购和管理，根据《粮食流通管理条例》赋予的职能，构建粮食安全体系，开展行业指导，并协调工商、质监部门加强对粮食市场的管理，维持粮食流通秩序；财政、农发行为金融后盾，保证各项资金到位；农业部门做好基本农田保护和农业技术推广工作，确保粮食稳产高产；物价部门加强对粮食价格的监控，必要时采取价格干预措施，保持粮食价格基本稳定；卫生、质检部门加强对粮食质量的检查，确保粮食质量安全。各部门通力合作，加强指导和服务，共同抓好粮食生产和安全工作。

　　2、严格保护有效耕地面积，确保粮食生产能力。耕地是不可再生、不可替代、易于流失的稀缺资源，对国家粮食安全具有基础作用，对农民生计具有保障作用，对农村社会具有稳定作用。粮食调控主要在于“库”，保障能力主要在于“地”，守住了耕地，就守住了粮食生产能力。一是要实行最严格的耕地保护制度，基本农田这条“红线”决不能逾越。必须认真贯彻落实《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》，确保全市耕地总量实现动态平衡，确保基本农田总量不减少、用途不改变、质量不下降。二是要狠抓耕地保护和质量建设，提升粮食综合产能。切实控制建设占用耕地，加大土地复垦和土地整理力度，加强中低产田改造，鼓励造地，加大对废弃土地和摞荒地的复垦力度，特别是对近年来关闭“五小”企业废弃了土地以及移民搬迁后造成的耕地撂荒情况，采取有效措施，加大投入力度，确保实现耕地占补平衡并有增加，提高耕地的利用率。我市要坚守人均1.3亩耕地不能再减少。三是大力实施耕地综合生产能力提升工程，切实加大对农业基础设施建设的投入，积极发展农田节水灌溉，通过工程措施与技术措施相结合，切实提高耕地质量。四是必须认真落实中央关于加强农业和粮食生产的政策措施，不断加大对种粮农户的补贴力度，做好粮食直补、良种补贴、农资综合补贴、农机具购置补贴工作，鼓励和扶持农民发展粮食生产，确保全市粮食播种面积稳定在300万亩以上。五是要完善服务体系。要尽快建立健全粮食生产社会化服务体系，支持发展粮食生产经营服务组织，大力培育扶持农村经纪人队伍，为种粮农民提供产前、产中、产后的综合配套服务，实现粮食在生产、储运、加工、购销以及技术、资金、信息等环节的有效管理和经营，把千家万户的粮食生产和千变万化的市场有机联结起来，提高粮食生产的综合效益。

　　3、建立健全粮食调控体系，切实增强政府宏观调控能力。 粮食购销市场全面放开后，粮食市场的多元化要求必须建立高效灵活的粮食储备调节体系，以加强对市场的调控。因此，完善粮食储备体系是政府调节粮食供求关系、平抑粮食市场价格波动的主要措施，也是保证粮食安全的必要手段。一要完善地方粮食储备体系。要严格按照省、市政府要求抓好市级储备粮和各级政府调控粮规模的落实到位。要综合考虑未来我市随着城镇化建设的加快，城镇人口不断增加的发展形势，按照分级负责的原则，进一步建立和完善政府调控粮源，合理调整优化储备粮油的布局和品种结构。同时，应结合全市粮食消费情况和财力状况，进一步增加市级粮食储备。并要逐步完善储备粮管理体制和运行机制，保障规范运作和储存安全，确保储备粮数量真实，质量可靠，管得好，调得动，用得上。二要完善市场监测预报体系。要继续加强粮食市场监测预警体系建设，构筑市县两级粮食信息平台，进一步扩大监测范围，密切关注市场动态，及时采集和发布有关信息，指导粮食生产、经营和消费，促进粮食生产流通协调发展，确保粮食安全。同时，要按照全市工业化、城镇化发展战略，进一步完善全市粮食应急体系建设。适时对“十一五”期间制定的《晋城市粮食应急预案》和《实施细则》进行修订、补充和完善，切实增强《应急预案》的针对性和可操作性。三要加强粮食产销衔接，构建符合市场经济要求的粮油购销体系。这是促进粮食流通，保证粮食安全的重要手段。粮食市场越开放，市场交易越规范，粮食就越安全。因此，各级粮食行政管理部门要继续加强对粮食购销工作的指导，充分发挥国有粮食企业的主渠道作用，支持多种市场主体参与市场购销，积极搞好粮食产销衔接和余缺调剂、品种调剂，努力实现粮食购销总量平衡和市场繁荣稳定。我市的粮食品种结构性矛盾十分突出，大米全部要从东北、南方等产地购进，小麦（面粉）大部分从河南购进，富余的玉米需外销。因此，要按照“政府推动、部门协调、市场调节、企业运作”的原则，积极支持和鼓励产销区双方以经济利益为纽带，以市场为导向，充分发挥各自比较优势，形成多元化的合作格局，发展长期稳定的产销合作关系，降低全市的粮食市场风险。

　　4、加强粮食流通基础设施建设，确保全市储粮安全。粮食仓储设施是国家实施粮食宏观调控、保障粮食安全的重要载体。要认真做好全市粮食仓储设施建设规划，合理确定仓容、合理规划建仓布局和仓库网点，合理分配建仓资金。要改进和加强仓型选择、建仓标准、储粮技术和项目规范等工作，从信息化、绿色储粮、完善功能的角度，高起点、高标准、高质量完成仓储设施建设工作。要按照规范化管理要求，进一步加强仓储管理工作，全面提升仓储管理能力和水平。要积极争取国家和省对我市粮食仓储建设的资金支持力度，充分发挥各地和企业自筹资金建仓积极性，多渠道增加建仓投入。鼓励各地以退城进郊方式进行粮食仓储设施建设，利用退城进郊和土地置换进行粮库改造升级，扩大仓容，提升仓储功能和水平。积极推广农户科学储粮项目，引导全市农民注重改善粮食收获后的储粮条件，做到科学储粮、安全储粮。

　　5、积极推进现代粮食市场体系建设，确保粮食有序流通。要尽快建立集贸易、储存、加工、运输和信息服务为一体的市级粮食物流中心，逐步形成物流、商流、资金流、信息流相结合的现代粮食流通体系。加快建立交易规范、功能完善的县级和县以下大宗粮食品种的区域性、专业性粮油批发交易市场。通过健全和完善粮食市场体系，更大程度地发挥市场配置资源的基础性作用，提高粮食流通效率。

　　6、发展粮食产业化经营，提高种粮农民收益。要在全面完成国有粮食企业改革的基础上，紧紧围绕“粮食增产、农民增收、企业增效”的发展目标，建设“以龙头企业为主体，以利益联结为核心，以品牌开发为重点，以精深加工为突破口，覆盖生产、加工、销售三个领域”的粮食产业化经营体系。要积极争取有关方面的支持，利用国家财政、金融等政策的支持，大力培育一批粮油产业化经营的龙头企业。鼓励和引导企业向粮食生产领域和加工领域延伸，积极发展订单生产、订单收购和粮食精深加工，大力推进粮食产业化经营。要加快粮油加工产业的结构调整和优化升级。积极实施“粮油加工产业升级工程”，建设现代化粮油加工基地，推进优势产业的聚集，做强做大一批重点骨干企业，构建协调发展、优势突出、带动能力强的粮油加工业布局，促进农民增收和企业经济效益的提升。

　　7、健全完善粮食质量监管体系，确保百姓用粮安全。粮食安全的内涵随着形势的发展不断变化，但是万变不离其宗，主要是数量的安全和质量的安全。保证粮食质量的安全必须强化粮食质量检测体系。必须认真执行《粮食质量监管办法（试行）》和有关的法规，合理规划建设全市粮食质量检化验室，配备先进设备，增加检测手段，扩大检测范围，增强检测能力，提升粮油化学指标、卫生指标检测功能以及饲料产品质量的监督检验。通过对粮食的品质测报，引导农户合理种粮，使国家、农民和企业都获得更大的经济利益。同时，要根据粮油检测检验事业发展需要和市场对粮油检验项目发展的需要，充实高素质人才，优化检验人才资源配置，建立一支高素质的粮油质检队伍，以适应粮油检验工作的需要，为全市百姓用粮安全保驾护航。

　　8、健全完善粮食行政执法体系，维护正常的粮食流通秩序。要继续加大《粮食流通管理条例》及其配套规章的学习和宣传力度，提高粮食行政执法能力和社会认知度。积极开展执法实践培训，通过模拟执法、案例分析、案卷评查、现场观摩等多种形式，提高执法人员理论水平和实际办案能力。同时，要加大执法力度和频率，加大同工商、卫生、质监的联合执法强度，加快建立和完善覆盖粮食流通全过程的监管制度，切实保护粮食生产者、经营者、消费者合法权益，维护正常的粮食流通秩序。

（作者系市粮食局党组书记、局长）