如何规范和监督县委书记权力 袁金辉

  郡县治，天下安。县作为乡村的头，城市的尾，自古以来就在我国组织结构体系中处于关键的地位。作为一县党政之首的县委书记权力大、责任大、影响大。县委书记不仅可以支配当地的重大项目、人、财、物，还可以直接影响和制约身边人的命运，而别人却很难对他进行监督和制约。因此，近些年来县委书记岗位成为腐败的重灾区，成为舆论和社会关注的焦点。造成上述问题的原因，分析起来，主要有以下几个方面。
    一是县委书记权力太大。县委书记作为县里的“一把手”，处于县级政权的权力中心位置，不仅干部的提拔任用，就连重大工程的决策，都是县委书记“一锤定音”。由于书记一言九鼎，干部任用中的组织考察、常委会讨论以及五人碰头会等程序，看似周密严谨，但实际上最终体现的都是书记“个人意志”。特别是在全国大步推进省直管县的背景下，县委书记的作用和权力显得更加突出。
    二是县委书记权力难受制约。在一个县级政权，它不仅统辖一定地域和几十万甚至上百万人口，还拥有党权、行政权和财权，作为一县之首的县委书记当然就拥有人权、财权和事权，甚至县委书记、人大主任一肩挑，权力难受制约。这样高度集权的体制，为县委书记提供了腐败的空间。正如孟德斯鸠所说：“一切有权力的人都容易滥用权力”，这是亘古不易的一条经验。
    三是县委书记权力缺乏监督。由于县级政权处于国家政权的末端，远离中央政府，相对独立，自由行动的空间很大，监督权力不易到达。正如社会上诟病的那样：上级监督太远，下级监督太难，同级监督太软，法纪监督太晚。
    县委书记作为我们党执政治国的骨干力量，一头代表执政党形象，一头连接着基层百姓。建设好县委书记队伍，事关县域经济社会的科学发展，也事关党的执政基础和国家的长治久安。最近几年，中央采取多项措施规范县委书记权利，加强对县委书记群体的管理。2009年4月，中共中央组织部颁布《关于加强县委书记队伍建设的若干规定》，这是我国数十年来第一份专门针对县委书记队伍建设下发的中央文件，县委书记队伍建设被提升到战略高度。2010年11月，中纪委和中组部联合出台《关于开展县委权力公开透明运行试点工作的意见》，要求明确划分县党代会，县委全委会、常委会及其成员，县委各职能部门的职责和权限，编制权利目录，尤其是要加强对县委书记职权的规范。同时，各地还出台一系列具体措施加强县委书记队伍建设，比如高配县委书记，加大县委书记的提拔力度，县委书记一职的任命权收归省委等。上述政策和措施出台以来，取得了一些成效，但还需要继续努力，尤其是对县委书记权力的规范和监督还需要继续加强。
    一是要分解书记权力，防止县委书记权力过大。对于县委书记权力的描述，一个比较流行的说法是，县委书记堪称“中国权力最大的官”，除了外交、军事和国防，其他权力都具备。但其中核心的权力还是人事权和决策权。特别是选人用人，成为最容易腐败的领域。不时出现的县委书记买官卖官案件，不仅严重损害了选人用人的公信度，更动摇了党和政府的执政之基。为此，一定要引起高度重视，并采取切实措施予以解决。湖北省在 2010年下半年，省纪委和省委组织部联合出台了《湖北省县委书记岗位风险预警防控办法（试行）》，明确规定县委书记不再直接分管人事，不得插手工程招标，选拔任用干部时不得指定具体人选和选拔范围。广东省在文件中明确规定，党政机关正职一般不直接分管人事、财务等重要部门工作，不得违反程序干预、插手工程项目建设、城乡规划、征用地审批。这些都对防止县委书记权力过大方面做出了有益的探索。为了分解县委书记的权力，建议参照一些地方的做法，实行不直接分管的权力制衡机制，即书记不直接分管财政、物资、人事和工程，逐步形成书记监管，副职分管、集体领导、科学决策的新工作机制，使决策、执行、监督等权力适当分离。
    二是厘定权力边界，防止县委书记权力过分集中。为此，要通过厘清党委、人大、行政机关等各自的权力，公布县委书记的权力清单，制约县委书记的权力运行。睢宁县独创的决议权与否决权分离机制就是一个可贵的探索。其主要做法就是重点工程、规划、土地审批等权力由县政府研究决定，县委书记不再担任土地审查委员会、规划委员会的主任，但县委常委会保留对上述事项的否决权。这样重大事项由相关职能部门提出方案，交给政府常务会议议决，议决通过的方案再提交县委常委会研究，县委常委会票决通过后，政府才启动实施。政府常务会议议决，县委常委会通过或否决，相互限制又相互协调，有效限制了不当用权。
    三是规范权力运行，防止县委书记权力不受制约。规范县委书记的权力，应该在权力清单的基础上，关注权力运行每个环节的风险点，制定权力运行流程图，然后按流程严格履行职权。近几年，好多地方在重要决策、重要人事任免、重大项目安排、大额资金使用上坚持推行的常委会票决制或全委会票决制，扩大决策的范围，完善了决策的表决机制，有利于确定常委会或者党委会的集体领导地位，将权威中心从个人转向组织，加大“一把手”操纵或者影响集体意志的难度。其实，最好的权力制约和监督就是公开透明，让权力在阳光下运行。因此，要将不涉及党和国家机密的内容或不会引起误解和矛盾的重要事项，通过一定形式在一定范围内公开，从而增强权力运行的透明度和公信力。
    四是完善监督机制，防止县委书记权力不受监督。

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