国外小城镇发展的值得学习的几点经验

在探索强镇扩权的过程中，温州公开提出建立“镇级市”的想法，引发公众热议，是更名作秀还是中国城镇化发展质的突破？或支持或质疑，众专家纷纷表达了自己对于“镇级市”这一改革模式的看法，为中国的城镇化之路出谋划策。
　　浙江大学区域与城市发展研究中心执行主任陈建军教授：在国际上，“市”不仅是一个行政级别的概念，而是对生活品质、基础设施、产业集聚方式、人均收入水平等方面达到一定综合标准的人口聚居地的称呼。中国今后城市化发展的方向，就是要建成更多生活质量有保障的小城市，“镇级市”的出现是其重要一步。
　　上海社会科学院常务副院长、研究员左学金提出：浙江有很多的家庭工业，浙江中心镇在这方面有它集聚的优势。同时，中心镇建设的空间集聚可以更大一点，否则很难创造出第三产业和就业机会。在把农民土地集聚到中心镇的同时，可考虑集中在更大范围，超乡镇的城市化集聚，这需要地方上的探索。
　　浙江省公共行政与人才人事科研所所长夏春胜：温州镇域经济发达，不少强镇经济总量超过中西部几个县（市）。“镇级市”是温州在强镇扩权过程中的一次有益尝试，政策制订者期望通过下放过多的管事权，达到强镇自主的发展权；其次才是配套管理的人权与财权。此次改革的方向是对的，但值不值得推广，还有待于实践考验。
　　温州市社科联主席洪振宁：改革实际上是一场权利“博弈”，如龙港市，以后到底归哪里管理，还需要在不断协调、磨擦、改革中摸索。而实际上，这些乡镇的人口、城镇规模已经是城市，只是“身份”上有区别，这是行政体制的改革落后于实践发展的表现。“镇级市”希望在强镇扩权的基础上实现进一步突破，还有待实践的进一步推进。
　　浙江省社科院经济所所长徐剑锋：扩权改革不能“一刀切”。在浙江一些经济发达的县城，现在要关注的是全县统筹发展，如果再强调基层扩权，各自为政的情况将更加严重，这会影响资源的整体优化配置。
　　浙江大学公共管理学院院长姚先国：发达乡镇处于向工业化、城市化积极迈进的进程中，基层政府肩负城乡统筹发展和新农村建设的重大责任，面临着新矛盾和新挑战。给予乡镇更多的权力，有利于激发乡镇更大的活力，增强基层政府社会管理和公共服务的能力，促使乡镇更快实现现代化。
　　中国人民大学行政管理学系主任、教授毛寿龙：镇级市和县级市其实质是一样的，从我国现行的行政级别来看，级别越高，发展机会越多。
　　设立镇级市，如果对当地的发展真正有好处，那还是好的。实际上，这个问题不在于名称的改变，而在于给镇以城市的发展权。其背后是强镇扩权的问题。近几年来，沿海地区发展快，很多强镇在发展中遇到了制度瓶颈，因此，很希望能够获得更多的发展权。镇级市的提法，不管其能不能成功，关键是可以率先在体制上实现突破。
摘自《观察与思考》

　　　　　　　　　　　　　国外小城镇发展的经验

　　彭真怀院长在研究小城镇课题期间注意到，各国由于历史、经济、社会和资源条件不同，决定了每个国家的小城镇发展道路不尽相同。他认为在应对国际金融危机的背景下，要认真研究国外经验，掌握其中的内在规律性。因为只有这样，才能有助于统一思想认识，把优先发展小城镇上升为拉动经济增长的国家战略。
　　一、英国：在小城镇基础上建设新城
　　从 15世纪开始，英国毛纺织工业所引发的圈地运动，让农民失去了土地，从农村释放了大批劳动力。由于毛纺织业适合在村庄生存发展，一批较大的村庄逐渐演变为农村与城市之间的小城镇。这些小城镇是农民家庭生产资料和生活资料的主要流通网络，不仅容纳了从事编织、纺织和服装的劳动力，成为英国工业化的原料基地，而且缓解了大城市人口过度膨胀的压力，起到了农村人口向城市流动中转站的作用。
　　第二次世界大战以后，英国以新镇规划理论为指导，推动小城镇成为农村经济中心，承担向外输出本地产品和调进原材料的职能。相比之下，大城市的人口增长缓慢，甚至一度停滞，出现了“逆城市化”倾向。作为外迁者的富裕阶层和熟练工人，更愿意选择在自然和人文生态适宜的小城镇定居。利兹、伯明翰和谢菲尔德等具有代表性的小城镇，就是利用自身的区位和资源优势，发展成现代工商业重镇，并被及时升格为新城。
英国小城镇发展模式表明，小城镇发展应与经济发展水平相协调，不同阶段实施区别对待策略，并提供法律保障。1945年的《工业配置法》、1947年的《城乡规划法》，对英国小城镇发展起到了决定性影响。现在一些著名的英国小城镇，就是当时获得重点支持的对象。值得肯定的是，在小城镇发展的基础上建设新城，既可以节约原始建设成本，也有利于产业和人口集中。通常情况下，经过从小城镇到新城的过程，很容易形成一座具有活力的城市。
　　二、美国：围绕城市完善小城镇配套
　　在美国，小城镇是一个地理或社区的概念，成立非常自由，符合社区2/3的居民同意、财政能够自理、居民不少于500户等基本条件，就可以向州政府提出成立要求。依据所处的地理位置，美国小城镇可以分为4种类型：一是城市郊区的小城镇，以环境幽雅的住宅建设和生活服务为主，主要作为大都市上班族的居住地；二是城乡之间的小城镇，有自身的特色产业和竞争优势，扮演一座城市某一专业化分工的角色；三是农村地带的小城镇，一般是农村腹地的经济中心，农民和从事农副产品加工、储运的工人都居住在这里；四是以林、矿区为依托形成的小城镇，居民大多就业于林、矿业。
　　小城镇是美国城镇体系的重要组成部分，约占城镇总数的99.3%。自上个世纪 40年代起，美国就开始纠正偏重大城市的政策倾向，重视提高农业生产率，消除城乡机会不平等现象，实现城乡协调和可持续发展。与此相适应，美国人口向大城市集中的速度开始放慢，农村人口主要流向小城镇，甚至出现大城市人口向小城镇迁移的趋势。到上个世纪 70年代末，美国 50个大城市的人口下降了 4%，而小城镇人口则增加了 11%。这些迁居者大多是受过良好教育的创业者，给小城镇带来了活力。
　　美国小城镇发展的过程，既反映了人口自由迁移和地方政府高度自治的特点，也反映了经济增长带动农村城镇化的必然趋势。美国模式十分注意围绕大城市完善小城镇配套，从波士顿到华盛顿的城市带，有效地解决了大城市规模扩张所造成的缺陷，有利于空间和产业布局上的功能互补。另外，主导产业鲜明也是美国小城镇的一大特色。离西雅图市 18 公里的林顿镇，飞机制造业提供的产值和就业占30%以上。旧金山附近的帕洛·阿尔托是一个只有 5.6万人的小城镇，依托毗邻斯坦福大学的优势，形成了包括电子、软件和生物技术在内的高新技术产业，成为世界上最具活力的小城镇之一。
　　三、韩国：以立法保障小城镇发展
　　在韩国的行政体系中，相当于小城镇的行政区划单位称为邑，人口一般在2～5万，超过 5万就转化为市。从1972年开始，韩国政府采取了一系列政策，整治街道和市场环境，把小城镇培育成为周边农村地区生活、文化和流通中心，担当起准城市职能，缩小城乡差距。这项被称为“小城市培育事业”的计划，所选对象为1,458个小城镇，平均每个小城镇支持1.65亿韩元，相对集中地用于发展特色产业，支援中心商业街和基础设施建设，复原保护传统文化和历史资源，振兴旅游事业。
　　韩国模式的特点是立法先行，先后出台了《国土建设综合计划法》、《地方工业开发法》、《有关产业区位及开发法》、《有关趋于均衡开发及地方中小企业培育法》、《岛屿开发促进法》、《边远地区开发促进法》、《农渔村发展特别措施法》和《农渔村整治法》等一系列法律法规。韩国农林部、教育与人力资源部等 15个部委，也共同制定了《城乡均衡发展、富有活力、舒适向往的农村建设》计划，涉及 4大领域、14项主题和139项具体实施计划。这种制定专门法律的做法，对于保障小城镇长远发展具有重要的促进作用。
韩国小城镇在发展过程中，特别重视引进政府和民间共建机制，鼓励民间部门参与小城镇发展计划，政府给予税收、融资和土地开发等优惠条件。围绕不同的主题，韩国还注意综合安排经济社会、基础设施和生活环境，把特色资源与综合竞争力结合起来。但韩国模式也有一些教训应当汲取，例如小城镇投资规模有限，纳入培育计划的小城镇大多未能得到资金支援；在相应时期的政府投资中，中央承担16.7%，地方承担的比例过高；全面促进导致摊子铺得过大，重点过于分散，综合效益不够理想。
　　四、国外经验的借鉴与启示
　　英、美、韩三国的小城镇发展，起步较早，特色显著，与本国国情和生产力水平密切相关。在具体做法上，这三个国家都强调城乡协调，注重公众参与，坚持以人为本，保持传统和历史的延续性，积累了丰富的实践经验。从总体上看，国外小城镇发展以缩小城乡差距、实现城乡一体化为根本出发点，重视小城镇交通通信、能源供给和公共服务设施建设，对我国具有重要的借鉴与启示意义。
　　借鉴与启示之一，要顺势而为。从上个世纪50年代开始，国外大城市超过自身需要和基础设施的承载力，造成失业和交通拥堵等“城市病”。在这一过程中，各国都实施了一系列“逆城市化”的政策措施，在土地、人口、生产、贸易和税收等方面向小城镇倾斜，扩大农村与城市的联结。有鉴于此，我国在扩大内需的背景下，应当防止大中城市过度扩张，把发展小城镇与改造传统农业相结合，实施农村综合开发战略，通过投资和补贴等措施提高农户收益，抓住城乡协调发展的结合点，依靠小城镇接受大中城市的人才、资金和技术辐射，逐步形成城乡一体化的产业结构和市场体系，缩小工农与城乡差距。
　　借鉴与启示之二，要量力而行。特色是小城镇的标志，是小城镇发展的动力之源。强调小城镇的风貌和历史传承，形成鲜明的个性，是世界各国在小城镇建设上的共识。我国幅员辽阔，各地区的自然和人文条件差异很大，小城镇应根据本地优势发展特色产业。在东部地区，小城镇经济基础较好，可以集中发展制造业和第三产业，与周围大中城市建立专业化分工协作关系，争取吸引高科技企业落户，提高小城镇生活质量；在中西部地区，小城镇可以利用镇域内的各种资源，以良好的投资环境吸引投资者，发展农产品加工业和采矿业等，培育壮大劳动密集型产业，成为县域经济的增长点。
　　借鉴与启示之三，要依靠市场。国外小城镇的发展过程，基本上是在市场机制作用下实现的，不会出现偏离市场的状况。参照这条国际经验，我国小城镇发展应当发挥市场机制作用，重视科学规划和管理，坚持统一规划、合理布局、综合开发和配套建设。实行小城镇土地和非公益性基础设施供给市场化，改革阻碍农村人口流动和迁移的相关制度，最终实现市场经济规律在小城镇发展中的调节作用。只有这样，才能有效地引导乡镇企业向小城镇集聚，才能有效地吸引农村富余劳动力进城务工经商，才能有效地动员各方面力量参与小城镇建设。 
　　在国际金融危机日趋严峻的背景下，我国拉动经济增长的所有政策，最终都会指向小城镇这个落脚点。小城镇关联度高、影响面大，具备大容量的国内市场，是逆境中可以培育的一个有利因素。中央各部委应当握指成拳，形成合力，形成以小城镇为抓手的经济政策，增加对小城镇的投资力度。只有这样，才能调整农村利益格局，释放农村创新能量，为内需型经济奠定长期的利好基础。