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地方政府在财政工作中遇到的
困难、问题及相关政策建议
地方经济的发展和稳定离不开较好的财力保障，AA县是内蒙古自治区重点扶持的革命老区旗县，区级贫困县，是典型的吃不饱饭财政，主要依靠上级补贴过日子，收支矛盾突出，制约了地方经济发展。
一、财政工作中遇到的困难、问题
（一）财力不足，支出压力大
1、收支矛盾尖锐。2009年AA县财政收入累计实现7252万元，全县财政支出累计实现123900万元，剔除专项转移支付后，地方财政可支配财力为50531万元。我县可用财力只能勉强保障工资的发放，根本没有多余的资金安排办公经费，更没有资金安排基本建设支出。我县干部职工的住房公积金、养老保险只能按较低标准执行。例如：住房公积金补贴比例较低，仅占职工工资的6%；补助津贴、绩效工资难以兑现，干部职工的个人待遇比较低，社会平均工资每月为1755元。工资水平和住房公积金等补贴在全区排位靠后，干部职工的住房补贴都不能发放。
2、配套资金压力过大。中央、自治区各种专项资金要求县级财政提供资金配套，如建立新型农村合作医疗制度、城镇居民医疗制度、公路建设、农村沼气建设、校安工程等都要求县级财政提供配套资金。2009年，我县需要配套的资金就达到3.9亿元，县级财政支出压力越来越大，加剧了财政收支矛盾。
3.税源不足。一方面，县级财政困难的根本原因是地方经济发展滞后，税收增长点不多。具体讲，自然条件差，传统农业经济制约了第一产业的发展，2009年我县第一产业税收总额仅为6万元；基础设施差，工业经济基础薄弱，中小企业发展缓慢，纳税大户少，制约了第二产业的发展，2009年我县第二产业税收总额为3005万元；交通不发达，信息不灵通，小城镇建设步伐缓慢，制约了第三产业的发展，2009年我县第三产业税收总额2601万元。另一方面，县级财政收入增长缺乏稳定来源。首先，分税制后增值税收入大头上划中央，返还比例较低，税收返还增长率采用环比计算，严重制约了基层财力增长。其次，在与中央、自治区、盟的“分灶”、“砍块”中，一般预算收入，难以成为县级财政可用财力的主要来源。（如增值税入库比例中央占75%、自治区占6.25%、盟级占4.69%、县级占14.06%）。同时，收入结构不合理。非税收入在一般预算收入中所占比例过大，2009年,非税收入就占了一般预算收入的34.4%。县级财政缺乏高附加值、高税率产业，加之财政收入渠道过窄，收入极不稳定。
（二）县、乡、村三级债务沉重
1、县、乡两级债务基本情况。截止2009年底，AA县县乡两级债务总额为12亿元。到期债务10亿元，未到期债务2亿元。其中：县本级债务为11.3亿元；乡镇级债务为 0.6亿元。负债率（债务余额占当年国内生产总值的比重，安全线10%）为37.28%；债务率（债务余额占当年财政可支配财力的比重，警戒线100%）为238.09%；偿债率（到期应偿还债务占当年财政可支配财力的比重，警戒线15%）为193.99%。债务来源主要包括：县本级借贷款19374万元，占债务总额的16%；上级财政借款（世行、亚行贷款、国债转贷）3772万元，占债务总额的3%；应付其他单位和个人款项15677万元，占债务总额的13%；粮食企业政策性挂账44402万元，占债务总额的37%；欠发职工工资30517万元，占债务总额的25%；乡镇债务6566万元，占债务总额的6%。
2、村级债务基本情况。全县共有12个乡镇、188个行政村，据统计，截止2009年末，全县村级债务总额为7962万元。村平均债务42.3万元。债务来源包括：国内银行贷款、非银行机构贷款、上级财政借款、工程单位垫款、村干部垫款、欠村干部报酬、其他个人借款、其他应付未付款。
3、债务的成因。一是政策原因形成了债务。如公路建设，所上报的项目资金上级不予全额批复，要求地方配套一部分资金，地方又无力配套，工程结束后形成了债务。二是体制方面形成了债务。近年来为弥补地方财政资金缺口、扩大地方政府安排配套资金和投资能力、保持经济平稳较快发展，国家每年都发行地方政府债券；三是历史原因形成了债务。主要体现在乡镇级，在免征农业税费之前，有部分农户由于各种原因缴纳不了各项税费，乡镇政府为了完成收入任务，只好借贷款甚至抬款垫缴各项税费，三提五统等应农民承担的费用交纳不足，从而导致欠债而乡镇政府又无其他收入来源用来偿债，日积月累，债务包袱越来越重。四是乡镇项目建设原因形成了债务。在取消“两工”之前，很多项目建设应是农民出工，但当时农民出工很难组织到位，乡镇政府只好举债搞建设，完成任务。
二、相关政策建议
（一）建议中央增加财力性转移支付总额，规范专项转移支付
1、继续加大财力性转移支付力度。中央财政要进一步加大对地方的财力性转移支付力度，不断增强财力薄弱地区的财政保障能力。近几年国家出台工资福利等增资政策不断增多，加大了地方政府的支出压力，建议国家要考虑增加地方财力性转移支付。同时还要考虑到地方政府在促发展、保稳定工作中的财力保障，特别是贫困地区政府遇到的困难，应在资金和政策方面多给予支持。
2、规范专项转移支付。财力分配不均衡是导致县级财政困难的重要体制性原因。建议进—步规范专项转移支付审批程序，改进资金分配使用办法，逐步建立绩效评估制度，提高专项转移支付资金配置效益。要加大财政困难县补助，有效调动各地发展县域经济、控制和化解县级政府债务、缓解县级财政困难的积极性。
（二）建议中央取消贫困旗县级财政配套资金制度，减轻县级财政压力。
由于贫困地区财力不足，按照政策要求，地方政府对国家安排的项目进行配套，这样更加大了地方财政的困难。国家只有取消项目的县级配套资金，才能从根本上消除县级财政困难的政策性因素，减轻地方政府的压力。
（三）建议加强债务管理和防范债务风险
1、进一步规范举债行为。对政府举债的范围、计划、规模、方式、使用、监管以及偿还等方面实行制度化、规范化、法制化管理，明确举债的法律责任，依法确立债权债务关系和偿债责任及连带责任；举借债务要实行严格的计划审批制度，杜绝政府部门擅自举借债务和违规担保举债。
2、建立风险预警机制。各地应根据地方经济社会发展情况、财政预算收支及政府性债务的状况，运用债务率、偿债率、人均负债额等有效监控指标，合理确定地方政府性债务的安全规模，逐步建立政府性债务的内部预警体系。对地方政府性债务进行风险评价，对债务规模进行跟踪监控，努力将政府性债务风险降低到最低。
3、建立债务偿还机制。按照债务举借、使用、偿还相对应的原则，在举借新债时明确偿债资金来源，明确债务归属责任。建立偿债准备金制度，根据财力与债务情况，每年安排一定的偿债准备金，专项用于公益性政府债务的偿还并狠抓财源建设，巩固壮大财源基础，为偿还政府性债务提供资金保障。
4、实行统一归口管理。将政府性债务统一纳入财政部门归口管理，全面掌控政府性债务情况，结合地方财力增长状况，制定债务规划和还款计划，控制地方政府性债务总规模；加强政府性债务分析，逐步建立起人大审批、财政监管、部门举债使用的管理机制，实行跟踪监督和定期检查，确保专款专用，提高资金使用效益。
5、继续给予优惠政策支持地方化解债务。 | 
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