创新有中国特色的社会管理体制 杨宜勇

   所谓社会是政府、企业、家庭之外的公共领域和公共空间。社会管理体制是不同社会群体通过相应组织在社会管理领域相互制约和相互合作的互动机制。它是与经济管理体制、政治管理体制和文化管理体制相平行的。四个管理体制创新必须协同推进，不可偏废。创新社会管理体制旨在形成完善的有中国特色的社会管理体制，既要符合社会管理的一般规律，又要紧密结合中国的国情。社会管理包括“管什么”、“谁来管”、“怎样管”三大内容。这三项内容都与社会管理体制密切相关。因此，创新社会管理体制必须从这三大方面入手。
    社会管理体制范畴的创新：从大政府、小社会到小政府、大社会
    社会管理在广义上是指由社会成员组成专门机构对社会的经济、政治和文化事务进行的统筹管理；在狭义上仅指在特定条件下，由权力部门授权对不能划归已有经济、政治和文化部门管理的公共事务进行的专门管理。社会管理说到底是对人的管理和服务，涉及人民群众切身利益，必须始终坚持以人为本、执政为民，切实贯彻党的全心全意为人民服务的根本宗旨。
    20世纪70年代末以来“新公共管理”运动提出了一些新理念：由指挥型政府向协调型政府转变，由无限责任政府向有限责任政府转变，由划桨政府向掌舵政府转变，由权力政府向责任政府转变等等。创新社会管理体制必须加强对国家与社会的关系研究。未来我国社会管理范畴的调整目标是小政府、大社会。必须改革政府行政管理体制，才能做到有所为、有所不为。未来我国社会管理中权力配置格局从政府集中管理转向给社会放权和为公民增权。
    未来创新社会管理体制，一方面各种资源要向基层倾斜。要进一步加强和完善基层社会管理和服务体系，把人力、财力、物力更多投到基层，努力夯实基层组织、壮大基层力量、整合基层资源、强化基础工作，强化城乡社区自治和服务功能，健全新型社区管理和服务体制。另一方面必须寓管理于服务之中，以社会服务促社会管理。要进一步加强和完善流动人口和特殊人群管理和服务，建立覆盖全国人口的国家人口基础信息库，建立健全实有人口动态管理机制，完善特殊人群管理和服务政策。
    社会管理体制主体的创新：进一步优化社会管理格局
    新社会管理体制的管理主体由党委、政府、社会组织和社区组织、公众四部分组成。党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局是中国共产党关于创新社会管理体制的基本原则。社会管理的发展趋势是主体的多元化发展。在这一社会管理格局中，党委领导是根本，政府负责是前提，社会协同是依托，公众参与是基础。通过政府与社会的良性互动，实现政府、社会、公民的共治，已成为当代重要的社会治理模式。坚持党的领导，是社会主义建设必须始终坚持的根本原则。在社会建设和管理中，党委领导主要表现为统筹兼顾，在经济和社会发展中总揽全局，全面筹划，兼顾各方，有效地实现社会整合。实行政府负责，是国家履行社会管理职能的必然要求。在建设新型的社会管理格局过程中，政府应更加注重发挥在社会管理和公共事务中的职能作用，负责具体的组织管理。包括建立健全社会建设和管理的政策法规，建立健全社会保障制度，建立公共突发事件的应急机制，推进社会事业管理体制改革等。实现社会协同，是整合社会管理资源，建立新型社会管理格局的重要途径。要充分发挥各类社会组织的作用，加强政府与社会组织之间的分工、协作以及不同社会组织之间的相互配合。公众参与既有利于在社会事务管理中得到群众的支持，又能有效地实现人民当家作主，是我们国家性质的必然要求，是我们党的群众路线的生动体现。依靠公众参与管理社会事务，也是实现有效管理的重要形式。社会管理资源投入和服务产出主体由政府单一的主体走向政府、企业、民间组织、社区等多元主体共同承担。
    不断完善社会管理格局，是创新社会管理体制工作的核心。我们要实现社会秩序从强制性秩序为主转向强制性秩序与自治自律所形成的自发性秩序并重。未来进一步加强和完善社会管理格局的主攻方向是：在全局性社会管理和局域性社会管理中切实加强党的领导，强化政府社会管理职能，强化各类企事业单位社会管理和服务职责，引导各类社会组织加强自身建设、增强服务社会能力，支持人民团体参与社会管理和公共服务，发挥群众参与社会管理的基础作用。
    社会管理方式的创新：完善利用各种社会机制达到善治
    经济管理在于优化不同社会成员经济权益和利益的博弈；社会管理在于优化不同社会成员社会权益和利益的博弈。社会管理方式创新应该从行政手段为主，转向综合运用行政手段、法律手段、市场机制以及社会自助和互助等多种手段并重。
    建立健全群众利益诉求的表达机制要遵循完整性、便捷性、有效性的原则。完整性是指能够全面准确收集情况，即所谓兼听则明；便捷性是指诉求渠道的便捷通畅，低成本；有效性是指群众诉求能够到达相应的层面，并获得响应。在表达渠道的方式上可以多种多样，要充分运用新技术成果和大众化的方式，在保留原有信访主渠道的同时，创新融合，综合与专项并存，开辟出多样化的群众利益诉求表达渠道。
    建立科学有效的利益诉求表达机制，一要优化已有的社情民意表达渠道，形成反应灵敏、运作有力、高效的工作链条。就是面对日益产生的群众多元化的利益诉求，要让群众有地方及时表达诉求，有关部门对合理的诉求要千方百计地帮助解决，对一时解决不了的要耐心解释，对不合理的诉求要进行疏导，对一些带倾向性和事关重大的问题要及时报告，以便及时采取措施解决。二要着力推行领导干部接待制度，完善领导干部和党代表、人大代表、政协委员联系群众制度的同时，适应现代社会快节奏、利益关系日趋复杂、人民内部矛盾多发的形势，搭建多种平台，拓宽社情民意表达渠道和加强工作网络建设，形成便捷通畅的诉求表达的制度安排。三要建立严格责任追究制度。有关地方和责任部门及单位应从构建社会主义和谐社会的高度认识群众利益诉求问题，像分析经济发展形势一样分析群众利益诉求形势，像抓重点工程一样对待群众利益诉求问题。
    建立健全社会利益协调机制，协调不同利益主体之间的利益关系，需从以下几个方面着手：一要建立健全利益约束机制，约束和规范人们的利益动机和利益行为，引导人们合理选择利益目标，自觉调整利益需求，科学选择利益行为，正确处理利益关系。二要建立健全科学的利益引导机制，让人们树立合法、合理、公平、公正的利益获取观念，教育、引导人们正确处理个人利益和集体利益、局部利益和整体利益、当前利益和长远利益的关系。三要建立健全利益调节机制，调整各利益集团或不同阶层之间的利益关系，调整、缩小人们之间的利益差距，对于我国经济社会的协调发展具有重要意义。四要建立健全利益补偿机制，给利益受损的个人或群体提供一定的补偿，以提高社会公平的程度，促进社会的稳定和发展。建立利益补偿机制的主要内容是确立一套与社会主义市场经济相适应的社会保障制度。
    完善矛盾纠纷排查调处机制：一要积极开展源头治理，从“三严”入手预防和减少各类矛盾纠纷；二要完善各项制度，建立矛盾纠纷排查调处长效工作机制；三要加大资源整合，全面加强矛盾纠纷调处工作网络建设；四要围绕创新工作，全面提升矛盾纠纷排查调处工作水平。
    完善公民权益保障机制，重点在于维护好公民的生存权和发展权：一是社会保障权，今后尤其要建立以大病统筹为主的城镇居民医疗保险，加快推进新型农村合作医疗和农村养老保险。建立农村低保制度，加快建立适应农民工特点的社保制度。完善社会救助制度，加快廉租住房建设，规范经济适用房建设，逐步解决城镇低收入家庭住房困难，免除人民最迫切的后顾之忧。二是保障就业权，将促进就业的财税金融政策落到实处，特别要积极支持自主创业和自谋职业，在全社会形成浓厚的创业氛围。健全面向全体劳动者的职业技能培训制度，提高劳动者的就业能力。逐步形成城乡统一的人才市场和劳动力市场，加快制定面向全体城乡创业者的优惠政策，健全再就业援助制度，着力帮助零就业家庭和就业困难人员就业。三是保障基本公共服务权，未来尤其要把基础设施建设和社会事业发展的重点转向农村。国家财政新增事业经费和固定资产投资增量主要用于农村，逐步加大政府土地出让金用于农村的比重，中央财政的转移支付资金要重点用于中西部地区，尽可能缩小城乡和地区间基本公共服务的差距。四是保障受教育权，当前首先须明确各级政府提供教育公共服务的职责，尽快促使财政性教育经费在国内生产总值中的比重达到4%。应着力于促进教育公平，坚持公共教育资源向农村、中西部地区、贫困地区、边疆地区、民族地区倾斜，逐步缩小城乡和区域教育发展差距，推动实现基本公共教育服务均等化。五是政治参与权，要保障公民拥有良好有效的政治参与权利，还须注意其在各领域的民主权利的发挥。要通过逐步丰富和完善民主的实现形式，追求人民当家作主的民主实质的落实。

 现时的社会管理最大的缺陷就是有些部门太过于紧张，而公民又欠缺自律的愿望和能力。有关部门有时会将“社会管理”扭曲为“社会问题管理”和“社会危机管理”，结果将社会管理变为控制，不承认社会的自治逻辑。健康的社会应该是人们按照自己的利益组织起来，并且自由、负责任地去表达自己的利益，政府不应该采用堵、阻、压制、回避甚至抱有单纯的政治警惕性，而应该多采用疏导、培育、谈判和协商，这才叫做“管理”，也就是基层自治和政府管理的互动。
    因为没有建立有效的利益表达机制，没有公平对话的平台，就闹得不可开交，还会发生肢体冲突，甚至挂大标语、堵路游行……将一个单纯经济利益上的纠纷上升到影响社会稳定的层面，有关部门也会将某些业主维权视为不安定的因素。
    社会管理和社区治理不只是空喊口号，而是要做细微具体琐碎的工作，如“水滴石穿”缓慢的点滴成长，就是管理细小和具体的公民事务。社会管理的职能也不能简单看成是强力机关的维稳职能，不能以打击社会自主性的方式来建设社会。政府不要唱独角戏，老走在第一线，应该鼓励社会组织健康有序地发展，组织群众依法有序地参与社会管理。全国现有 7000多万名业主，但至今很少见到政府有关部门组织业主委员会进行培训。可能因为担心各业主委员会通过培训相互认识、交流通气，若组织起来就更不好控制。但，靠“管”与“压”，不仅不可能有长治久安，还会埋下不稳定的种子。
    （2011年第9期《南风窗》范国振）