转变发展方式必须以地方政府转型为重点

   地方政府对于转变发展方式的态度、面临的激励约束和具有的执行力，对于能否实现发展方式转变至关重要。应该说，改革开放后，通过一系列的制度改革和创新，我国形成了“为增长而竞争”的地方政府竞争格局，在此格局下，各地方政府围绕着GDP增长展开了激烈的竞争，这种竞争的好处是促使我国综合优势得以从潜在优势转化为现实优势，实现了我国各地区经济的快速增长。然而，在增长主义至上的理念下，现有的地方政府制度安排抑制了我国的发展方式转型与和谐社会的构建，具体而言，对发展方式转变产生了以下几种制约作用。
    一是重投资、轻民生，导致投资过度、环境恶化、资源枯竭和民生维艰。为实现快速的经济增长，在投资、消费、出口三因素中，地方政府最容易影响的变量是投资。尤其是在有限的任期内，追求多投资是短期内促进经济增长最直接和有效的手段。因此，在GDP最大化的导向下，地方政府为了经济增长千方百计地想扩大投资。而且由于其短期的政绩需要，一些地方政府往往不顾项目的投入产出和长期回报，不顾项目的环境和资源代价，匆匆上马一些高污染、高排放、高能耗的项目；或者对现有资源进行掠夺性的开发和使用，而不考虑可持续发展的需要。与此同时，在追求GDP最大化的政绩观指导下，地方政府将主要供给那些具有增长效应的公共品，而忽视那些增长效应不显著或要很长时间才能显示出其增长效应的公共物品。这就不难理解地方政府为什么在基础设施尤其是交通道路、市政建设和开发区建设方面热情高涨，而在教育和医疗等事关民生的公共服务提供方面则相对不足。地方政府的这种重投资、轻民生，致使社会保障支出远低于经济和社会发展需要，与人民的期待相距甚远。
    二是重资本、轻劳动，导致劳动收入占比下降、收入分配差距扩大。不同的产业对投资的要求不一样，一些产业所要求的投资规模大、周期长；而一些则规模适中、周期也较短；同时，不同的产业所能带来的经济增长率、税收和就业等也不相同。一般来说，在我国现有的发展阶段，那些投入较多、生产规模大、技术先进、产业链条较长的企业或产业所能带动的经济增长率越高，创造的税收和就业机会越多；而那些投资小、规模不大、技术较低、产业链条不长的企业或产业所引起的增长效应也较弱。因此，追求GDP最大化的地方政府在引进和选择产业发展时，会倾向于优先发展资本密集型产业。由于资本密集型产业的过度发展会造成资本在收入中的谈判能力不断提高，劳动力的谈判能力不断降低，从而使得国民收入的初次分配中资本的占比不断提高，劳动的占比则不断降低。这就导致收入分配状况的恶化，使得许多民众尤其是底层民众不能从改革和经济发展中得益。
    三是重城市、轻农村，导致城乡二元分割加剧。在中国，地方官员是在一种“对上”而不是“对下”的激励下工作。这就决定了地方政府竞争与公共物品供给间关系的独特性，造成了重城市、轻农村，城乡差异日益固化的格局。因为对地方政府来说，城市的聚集效应、规模效应和信号显示作用，使得发展城市、在城市及近郊进行投资和增加公共物品供给所带来的产出和增长效应、所体现出的政绩效果要远大于农村尤其是偏远山区；并且，城市居民拥有在政治上更大的话语权和与政府官员更紧密的关系，因而，地方政府更愿意在城市和近郊进行投资，而忽略农村尤其是偏远山区的投资和公共品供给。这样，就进一步固化了城乡二元结构，导致收入分配向城市倾斜和城乡差距的扩大。
    四是重本土市场（企业）、轻外部市场（企业），导致市场分割。为追求GDP增长最大化和税收最大化，许多地方政府采取了“以邻为壑”的保护主义政策，目的是阻止外地产品的流入和本地要素的流出。地方保护主义的问题并没有随我国市场化进程的深入而消失，在一定范围内还表现得非常严重和突出。有关研究表明，近年来，地方保护主义呈现出新的特点：一是现在保护的重点逐渐向服务业和生产要素过渡；二是过去政府通过设置诸多的行政壁垒来限制竞争，现在则更倾向于采取技术壁垒的方式。这种重本土市场、轻外部市场，重本土企业、轻外地企业的做法，无疑阻碍了全国统一市场的形成，导致要素和产品流动成本增加，资源不能在全国范围内优化配置，从而影响经济效率的提高和经济发展的质量。
    五是重土地的财政功能，轻土地的保障功能。为获取额外资金弥补财政之不足，或者为招商引资，许多地方政府将目光投向土地，通过拆迁或者以低价从农民手上大量“圈地”，并以高价转让给房地产开发商，从而获取了高额的土地收入。然而，与高额的土地转让金形成对照的是，过度依赖土地出让金而忽视土地的保障功能，拆迁中的暴力和补偿不到位，致使土地出让金用于保障性住房的不到10%。
    鉴此，当前要转变发展方式，必须要以地方政府治理转型为重点，通过改革地方政府的制度安排，来有效地激励地方政府内在地追求发展方式转变。
    一是完善中央和地方的财政和事权划分制度。在财政体制改革上，包括重新划分中央与地方的分成比例，使地方有充足的财政收入来发展经济和改善民生；完善各种税种及其征收和分成制度，尤其对于土地拍卖所得的分成应尽快完善并落实，并且使中央与地方间的税收分成制度化、规范化；推进省直管县财政改革，使县具有较强的财政能力，同时避免市级财力的弱化；进一步规范和完善预算外所得，逐渐使预算外收入纳入人大的监督下，使其透明和规范使用；在财政支出上，更多地考虑向公共财政转型，避免公共产品供给中的不平等；改革地区间的转移支付制度等。在行政事务权的划分上，包括科学划分各级政府的职责和权限，既要避免地方政府的权力过大，也要避免把事责过多地推给地方却不给予其相应的权力和财政资源；继续推动某些领域如法院、检察院、国土资源和环境保护等部门的垂直化管理，以防止地方保护主义、地方腐败、土地违法等负效应事件的加剧。
    二是在政治体制领域，改革地方政府及其官员的考核、评价和晋升制度。包括在GDP评价指标中纳入“绿色、环保”成分，把经济活动的环境成本纳入传统的GDP核算中，使地方政府在追求GDP增长的同时，要考虑对环境、资源所带来的压力和成本，追求可持续的而不是短期的经济增长；将社会和民生指标纳入考核、评价指标中，促使地方政府在决策和施政时更多地考虑民生福利；把民众满意度加入对干部的绩效考核中，改变单纯由上级组织任免地方官员的晋升制度，在基层可以试点直选地方政府官员，使官员的晋升更公开、透明和民主；加强基层民主，依法实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督，保障人民的知情权、参与权、表达权、监督权。
    三是促进地方合作、打破地方封锁和促进全国统一市场的建立。制定相关法律，包括立法确定中央政府对跨区域商务纠纷的裁决权；确立原产地原则，要求在全国某地合法生产的产品和服务在全国各地销售都自动地具有合法性；在投融资、市场准入等方面也要制定非歧视性法律法规。建立地方政府间的合作架构、组织和制度，加强地区合作，消除各自为政的状态和抑制地方保护主义。保证全国统一市场的建立和完善，打破地方分割和地区封锁，避免地区间的恶性竞争。确保全国范围和跨地区的公共产品和服务的供给。制定大的区域性协同发展规划和政策。
    四是加快推进城乡一体化和土地制度改革。改革户籍制度，力争在“十二五”取缔现行户籍制度，使农民工市民化；进一步清理各种歧视性规定，切实取消农民工在就业、收入待遇、社会福利和公共服务上与城镇职工的差别待遇，使农民工能在城市安居乐业。改革基本公共服务制度，加快建立城乡统一的基本公共服务体制。改革土地制度，让农民分享土地流转的财富增值，包括确立农民对土地的产权，国家和集体不能随意剥夺，或者利用土地征迁来掠夺农民财富；使农村建设用地与城市建设用地同地同权，同权同能，并允许农村集体建设用地直接进入市场，让农民更多分享城市化带来的土地增值收益；允许土地自由流转，通过土地自由流转来实现农业规模经营和集约经营；允许土地跨区域交易。