解读广东“南雄模式”对发展县域经济的启示

   参考观点：广东省是我国综合经济实力最强的省份，但是存在严重的区域发展不平衡现象，粤北、粤东和粤西地区发展远远落后于珠江三角洲地区。县域经济发展与经济强省地位也不相符，是典型的“富省弱县”，与江浙地区县域经济有明显差距。南雄市（县级）地处粤北地区，没有资源和区位优势，但是2009年在国际金融危机背景下，通过主动承接广东省珠江三角地区的产业转移，打造了主题鲜明的产业集群，GDP增速超过14%，综合增长率从全省山区县47名跃升至第4名，成为广东县域经济破题的典型，并荣获了“省级产业转移园、省财政直管试点县、转型?2010中国经济十大领军县级市”等称号。本文深度剖析了南雄县域经济快速发展的深层次原因，对经济落后地区的发展以启示和参考。

 

 

南雄市位于广东和江西交界处，离省会广州 300多公里，相对珠三角地区而言属“偏远山区”，是广东省最北的一个县，也是广东省集老、边、穷、山于一身的典型的山区贫困县。但是，在广东省“双转移”战略的引导和鼓舞下，南雄市委、市政府转变思路，变边缘劣势为前沿优势，充分发挥南雄作为广货进入华东乃至内地的“桥头堡”的优势，创新机制承接产业转移，集成服务发展县域经济，形成了独具特色的“南雄模式”。
    “南雄模式”推动南雄经济快速发展。2010年，南雄生产总值达到56.34亿元，比上年增长14.5%，增速在韶关七县三区排名第２；人均生产总值达到 13403元，比上年增长14.1%；工业总产值37.77亿元，比上年增长 42.1%，规模以上工业增加值5.87亿元，同比增长53.3%，增速在韶关排名第１；全社会固定资产投资58.03亿元，同比增长35.1%，增速在韶关排名第１；财政总收入达到9.35亿元，比上年增长40.2%；地方一般预算收入2.83亿元，比上年增长25.1%。
    南雄发展面临的主要困难和问题及原因分析    
    由于特殊的历史、地理等原因，长期以来南雄的发展受到诸多制约。南雄市地处粤北，是广东省典型的山区贫困县，人口53万，2008年县本级财政收入不足 2亿元。一些体制机制等方面因素也严重制约着南雄加快发展、跨越发展的步伐。在发展县域经济过程中，这些制约因素主要表现在以下６个方面。
    一是事权与财权不匹配。县级政府承担的社会管理事务多，责任大，下拨的专项资金少，而县级财政又相当困难，维稳压力大。
    二是县级政府管理权限过小。当前，县级政府管理权限过小，相当一部分经济、社会管理权限在地级市和省里，县级政府没有最后决定权，随着经济社会的快速发展，这种“身大衣小”问题将越来越突出；同时，上级垂直机构过多，县级政府缺乏有效的协调手段，也在一定程度上束缚了手脚、影响了县域经济的发展。如项目建设须层层上报，特别是技改项目、外资项目需多部门、多层次审批，效率低下，加重了政府行政和企业经营成本。
    三是基础设施落后。地方交通、农田水利、电力等设施比较落后，能够落到欠发达地区的重点建设项目不多，严重制约了县域经济发展。
    四是新农村建设任务繁重。县（市）乡（镇）财政收入低，历史债务沉重，加上信息不灵，人才短缺，县乡两级政府压力很大。
    五是各项配套资金难以解决。国家在经济发展、民生保障等领域都加大了建设力度，要求县级政府配套的资金越来越多。2010年南雄各项配套资金近5000万元，几乎占南雄市一级预算收入的1/4，地方财政难以承受。
    六是容易成为政策“空白”地带。南雄地处广东的欠发达地区，国家扶持中西部地区的优惠政策享受不到，而广东省又难以顾及。
    广东省“双转移”战略背景下的“南雄模式”的特色和亮点     2008年广东省委、省政府颁布了《关于推进产业转移和劳动力转移的决定》，明确指出推进产业转移和劳动力转移是改善发展环境、破解发展难题、实现新一轮大发展的重要举措，是优化产业结构、提升产业层次、增强产业竞争力的迫切需要，是缩小地区差距、促进区域协调发展、提高城乡居民生活水平的有效途径，有利于突破多年来制约广东省经济社会发展的突出问题，全面提高全省经济综合实力。《决定》要求东西两翼和粤北山区扩大招商引资和加快产业建设步伐，实现产业转移聚集发展。
    以主题园区为导向推动县域经济工业化进程。在“双转移”战略的引导和鼓舞下，南雄市委市政府转变思路，以南雄作为广货进入赣、闽两省的“桥头堡”，在广东省和韶关市有关部门的支持下，挂牌成立了“广东南雄精细化工基地”，以此为平台，面向珠三角地区数量众多的化工企业进行专业化招商，成功实现了产业聚集。
    广东南雄精细化工基地规划总面积10500亩，一期3880亩，目前一期开发基本完成，从2008年起至今已落户企业83家，建成投产25家，一期企业全部投产预计产值约86亿元，税收预计10亿元左右，基地二期5000亩正在积极筹备中。整个基地预计在 2013年基本建成，吸引落户企业 200家，产值预计可达 250亿元，成为华南地区最大的精细化工基地。精细化工基地的一期建设，为南雄未来的社会经济发展奠定了扎实的基础，使南雄具备了壮大第二产业、发展第三产业的条件，成为南雄调整经济发展方式的有效途径。
    以集成服务为核心明确政府职能。“南雄富不富，关键看服务”，“没有不能办，只有怎么办”这样的理念始终贯彻在南雄精细化工基地建设和招商引资的过程中。通过调查，课题组发现南雄不是靠给优惠政策吸引投资者，南雄市精细化工产业园的地价还高于珠三角周边其他一些山区县市的工业用地，吸引投资者的是这里有良好的、高效的、优质的政府服务支撑，政府的集成服务主要体现在以下5个方面。
    一是打造优质高效的政务环境。南雄成立了专门的招商机构，全面整合招商资源，在社会公开招考选拔招商人才。从经贸、国土、安监、环保、建设、工商等部门抽调专职人员，并在每个部门设立招商联络员，为企业提供“一站式”的贴身服务，快捷高效地为企业办理各种入园的证照和手续，并指定专人全程跟踪、服务好每一家企业，帮助解决入园企业生产、生活上的困难和问题。同时，实行四套班子领导成员和部门负责人挂钩联系企业制度，为进园的每一个企业配备了一个服务班子，限时办结，落实责任制，每月、每季、每年终都要进行考核，作为干部政绩考核的重要指标，在全市上下营造了一个良好的政务环境。
    二是为企业搭建强大的技术支撑平台。南雄市委、市政府与中山大学、广东工业大学、中科院广州化学研究所和南京林业大学等知名高校和研究机构开展战略合作，建立博士后流动工作站、中试基地、新产品孵化基地、人才输送培训基地和科研成果转化基地，为入园企业提供科技支撑。
    三是打造专业型领导干部队伍。针对精细化工行业专业性强的特点，南雄市委、市政府为四套班子成员和各部门的负责人专门举办了普及化工知识的精细化工研修班，从市委书记到部委办主任、各局局长，各镇党委书记和镇长等近百名干部，全部集中到中山大学化学与化学工程学院接受了为期一周的专业培训，从而避免了在招商引资与外商接触及与企业家对话时出现“门外汉”的尴尬。
    四是建立了“四位一体”的融资体系。南雄与国家开发银行广东省分行签订了为精细化工基地建设和入园企业融资授信 9亿元的合作协议。同时，由政府注资4600万元，成立南雄市雄健担保有限公司，成为全国第一家为县（市）专业园区构建的集政府、银行、担保公司、企业“四位一体”的融资平台，为园区基础设施建设和入园企业信贷提供融资平台和金融服务。目前，基地基础设施建设已得到6000万元扶持贷款，并有28家企业已取得6800万元扶持贷款。
    五是加强与专业招商机构合作。在招商过程中有很多市场化和商业化的细节不是政府擅长的，但南雄市通过与经验丰富的专业招商机构和化工行业协会合作，较好地完成了这一商业过程。
    以机制创新为抓手快速推进基地建设。基地建设初期，南雄市委市政府面临资金缺乏和经验不足等相关问题，基地建设所需各种要素也不齐备，仅仅通过廉价土地出让和提供各种优惠政策难以对珠三角及国内外的企业形成吸引力，更谈不上有效的产业聚集。“思路决定出路”，南雄市委市政府抛开传统的招商引资模式，开辟了“以商引商”的路子，经过深入了解和谨慎选择，南雄市委市政府与广东金泰源投资有限公司达成战略合作意向，共同开发精细化工基地。
    广东金泰源投资有限公司成立于2008年，由珠三角多家专门从事工业园区开发和招商引资的公司组成，专门服务于南雄精细化工基地。金泰源管理资产规模超过10亿元，并且建立了覆盖 1万多家企业信息的数据库，能够为基地建设提供资金和企业信息的支持。广东金泰源投资有限公司与南雄市人民政府于2008年4月26日就共建南雄精细化工基地签订了《共建精细化工区协议书》，公司主要负责第一期共3880亩基地通平、基础和配套设施建设、招商引资和参与未来园区的运营管理。为进一步激励金泰源的积极性，南雄市政府将每家入园企业“自缴纳税收之日起15年内，企业所缴的企业所得税和增值税的南雄市人民政府地方留成部分中的 27%奖励给广东金泰源投资有限公司，奖励资金主要是用于补偿园区三通一平等基础设施建设的先期投资。”
    通过与金泰源的战略合作，南雄市委、市政府有效地解决了基地建设最关键也是最难的问题——招商引资，同时利用民企的资金和管理经验大大加快了基地的建设过程。
    以“软环境”为依托培育产业的根植性和内生性。基础设施建设和招商引资只是基地建设最基本的工作，企业进来了能否发展和可持续经营才是长远的问题，为此南雄市委市政府聘请国内外化工和产业行业的知名专家，为基地进行了长远和系统的规划，进行了精细化工产业链全链条的布局。
    基地按照产业发展、公用设施、物流输送、环保安全、管理服务等五个“一体化”的规划理念，统一规划设置了生产、研发、物流、仓储、生活服务和商业等六大功能区，建设了统一集中的工业污水处理厂、消防应急池、热电冷联供系统等公共设施，形成了“布局合理、功能完善、层次分明、体系完备”的特色产业园区格局。基地强调在供应链的诸节点之间植入“优势互补、促进发展”的共生关系，整合各大生产商、仓储、物流、原料供应商等上下游企业，形成精细化工产业集群，配备完善的物流、包装、印刷等配套产业，完善精细化工产业链条，使得入园企业能够在基地内实现“研―产―供―销”一条龙的价值循环，从而大大节约了企业运营成本。
    除了园区内部软环境外，南雄市委市政府在城镇化建设和社会发展方面充分考虑了为基地提供更多的配套支撑。南雄依托深厚的历史文化底蕴和良好的生态环境，着力打造文化旅游和生态宜居型的城市，使得入园企业家和员工能够在南雄找到安居乐业的感觉。在人才培养方面充分依托现有的职业教育资源为园区企业提供充足的人才储备。在生产性服务业方面，南雄通过投融资平台和科技支撑平台的搭建，也构造了较好的软环境。
    通过市委市政府围绕基地由内而外的整体规划布局，目前南雄精细化工基地已经初步具备精细化工产业植入和发展的土壤，经过后期的不断完善和补充，南雄精细化工产业将不再是“外来户”，而是真正的内生型产业。
    “南雄模式”的启示    
    南雄精细化工基地的发展代表南雄市未来工业化和城镇化的方向，南雄模式的产生不是偶然现象，而是在我国转变经济增长方式，调整产业结构的大背景下，广东省区域经济结构调整和转移的必然产物，是沿海发达地区产业向欠发达地区梯度转移的一种有效模式，跟我国历史上出现过的各种县域经济“模式”不相同。我国30多年的改革开放过程中，出现过数次典型的县域经济模式，包括：80年代中期以乡镇企业的发展壮大为特点的“苏南模式”；以个体和私营经济带动的“温州模式”；以“三资企业”带动的“珠江模式”（珠三角的专业镇等）；以县属工业带动的“济源模式”（河南济源县、山东莒南市等）；以当地矿产资源带动的“晋城模式”（山西晋城县、河北灵寿等）；以兴办专业市场带动的“义乌模式”（浙江义乌、山东寿光等）；以农业产业化带动的“农安模式”（吉林农安等）。不难看出，历史上历次县域经济模式的出现都是在特定的历史背景条件下，在一定的区域范围内出现的，其普适性比较局限。
    南雄模式是在全国经济结构调整的大背景下，广东区域经济实施产业和劳动力“双转移”的格局下出现的，更具有普适性和示范性，原因是南雄模式解决了县域经济发展过程中制约工业化和城镇化的核心要素问题，包括以下几方面。
    突破了自然资源的约束。我国不同的县，尤其东、中、西部的县，自然资源状况差异很大。一般来说，县域工业发展的地域性特点，决定了有什么样的自然条件，就应发展什么样的工业。县域工业应该是在充分利用本地自然资源基础上办出地域优势的地方特色工业。
    南雄虽然具有松脂等部分化工原料资源，但是对于整个精细化工行业来说，远远不能满足产业聚集的要求。而南雄精细化工基地通过产业链条布局，解决了产业发展的资源问题。
    不受制于原有薄弱的工业基础。我国多数欠发达地区县域工业大都存在先天的不足，表现在：工艺技术设备落后，相当部分集镇、乡村工业企业的机器设备是城市工业淘汰或转移来的，现有企业用的基本上是 20世纪七八十年代的设备；技术含量低，产品市场竞争能力弱；职工队伍素质低；产品结构单一；经营管理水平低，粗放经营较多，盲目性多；企业规模小；很多企业无终端产品，依赖程度大。
    南雄精细化工基地通过打造产业集群，引进符合现代企业标准和环保要求的项目，按照产业链上下游整套设计布局，基本能够解决原有工业基础薄弱的问题。
    多元融资渠道解决发展资金不足。资金是企业的血液，当前县域经济发展中最棘手的问题是缺乏资金。农村金融机构吸收的资金集中投向中心城市，农村工业最缺乏的资金正源源不断地流失，国有银行商业化改革后信贷政策全面收紧，普遍实行了高度集中的贷款管理模式，全面上收基层行的信贷权限，大部分贷款都必须报上级批准。而农村工业企业规模小，产品竞争力弱，企业抗风险能力差，相应的借贷能力也差，很难获得商业银行的贷款支持。加之农村信用社和县级城市信用社的发展未能及时补缺到位，造成农村地区间接融资网络出现服务“真空”，制约了农村工业的发展。
    南雄模式通过机制创新，鼓励战略合作伙伴参与建设，由战略投资者先投入后补偿，并且通过国家开发银行对产业园区的扶持、每个引进项目的自筹资金等多渠道拓宽融资模式，较好地解决了资金瓶颈。
    “借脑”和引进高端产业人才。我国欠发达地区县域高端人才（主要是技术和管理人才）严重缺乏，其原因很多，主要是由于历史的原因，即欠发达地区教育事业发展缓慢，从宏观管理部门到企业，真正懂得工业经济的少之又少；同时由于欠发达地区经济落后和工业生产条件差，工程技术人员生活待遇低，加之企业规模小，产品技术含量低，企业又不愿意花代价引进人才。直接导致企业经营管理频频失误，无法进行技术创新、管理创新和实现产业产品升级，使企业面临生存危机。可以说，县域人才因素是制约其的根本因素。
    南雄模式通过早期与产业上下游研发机构、专业投融资和管理机构的战略合作，完成了较好的“借脑”布局，加上项目多数直接从发达地区引进，企业从自身发展角度考虑必然会投入和培育人力资源，这两方面结合使得南雄模式能够突破人才瓶颈。
    “南雄模式”可持续发展的建议和对策    
    虽然南雄县域经济的发展通过精细化工基地的建设在不到两年时间内取得了巨大的成绩，但是仍然存在不少不足之处，在今后的建设过程中，可以从以下方面继续完善。
    坚持主题招商和专业招商的方向不动摇。精细化工是个巨大的产业领域，南雄目前离打造250亿元规模的基地目标还相去甚远，应该继续围绕精细化工，通过专业化的招商途径，进一步吸引国内大型企业甚至龙头企业进驻基地，形成更强的辐射带动力。
    坚持机制创新和集成服务。南雄模式通过解放思想大胆创新园区的开发合作机制，引进战略投资者和合作伙伴，建立长期互信互惠的关系；政府应继续坚持集成服务的职能，充分借力外部资源推动于园区长远的发展和可持续经营。
    加快产业核心要素和资源的整合。广东是我国市场经济最发达的地区之一，市场开发程度高，东西两翼和粤北山区各地对珠三角产业转移资源的竞争也是非常激烈的，南雄应抓住第一期园区建设初见成效的机遇，进一步加强对产业上下游资源的整合，巩固现有合作成果，尽快达到园区的建设目标。
    加快产业发展环境的营造。加强园区现有金融和科技平台的建设，完善为入园企业提供配套资源的能力，加快城市配套设施的建设，为企业和人才的进驻提供更多便利条件和充裕的空间。
    加强与国家和省政策的对接，争取更大支持。国家和广东省针对转变经济增长方式和促进产业结构调整出台了一系列鼓励措施，包括科技、金融、财税和人才等方面，南雄市委市政府应认真研究，用好用足政策，为自身发展争取更大支持。
    （课题组组长：郝时晋 成员：肖勤福陈文玲白津夫周天勇辛向前胡宇吴易霖柳永刚执笔人：吴易霖）