江阴市委书记朱民阳谈幸福江阴综合评价指标体系构建

2005年底以来，江苏省江阴市在率先实现全面小康社会达标后，对照科学发展观的新要求、人民群众的新期盼，认真思考“经济发展为什么?区域领先争什么?全面小康达标后干什么?”，提出了建设幸福江阴的战略构想，创新构建了幸福江阴综合评价指标体系，并以此引导地区发展，考核政府绩效，实现了执政理念和发展模式的根本转变，极大地推动了经济发展的转型、政府服务的改善、民生福祉的提升。2010年1月，“幸福江阴综合评价指标体系”项目荣获了第五届“中国地方政府创新奖”。

　　一、幸福江阴综合评价指标体系的基本框架

　　(一)体系架构

　　确立了建设幸福江阴的战略构想后，如何把各级政府的工作重心更好地转到实现人民群众的愿望和要求上来，这是在操作层面必须解决的重大问题。为此，2006年6月，在中共江阴市委第十一次党代会上，江阴市提出了以“五民五好”为核心的幸福江阴建设目标任务，即：以民生为本，力求个个都有好工作；以民富为纲，力求家家都有好收入；以民享为先，力求处处都有好环境；以民安为基，力求天天都有好心情；以民强为重，力求人人都有好身体。以此为体系架构，江阴市先后制订了《幸福江阴综合评价指标体系（2007-2010）》和《幸福江阴综合评价指标体系（2011-2013）》，把“五民五好”的内容量化、细化到指标体系中，作为考核各级政府的主要依据。

　　(二)指标构成

　　幸福江阴综合评价指标体系由客观评价指标和主观评价指标两大部分组成，总体上有机统一，操作上相对独立。客观评价指标主要通过年终的统计数据，重点反映各级政府部门在改善民生工作中的主要成绩；主观评价指标主要通过“第三方”测评机构的民意调查，重点反映市民的“幸福感”。

　　在最新修订的《幸福江阴综合评价指标体系（2011-2013）》中，围绕“五个好”设定了五大类共42个客观评价指标。围绕“五个满意度”—— 工作状况满意度、收入状况满意度、环境状况满意度、心情状况满意度、身体状况满意度，设计了包括三个开放题在内的六大类共50个指标。

　　(三)评价方法

　　（1）客观评价指标评价方法。对各项客观评价指标，分别确定各年度“目标值”，并按“赋权法”确定权重，各项指标累计权数设定为100。具体评价时，以《建设幸福江阴行动纲要（2011－2013）》为依据，由市有关综合部门及各项指标所涉及的工作推进部门提出年度计划后加以实施，由统计部门会同工作推进部门测算当年度完成情况，计算出客观指标综合指数。

　　（2）主观评价指标评价方法。对于各项主观评价指标，在全市随机抽选3000户市民（或家庭），通过问卷调查等形式取得相关信息，对各指标同样分类赋以权重，最后计算综合指数为100。

　　（3）形成综合评价总指数。由客观评价指标和主观评价指标各占50%作为权数，共同构成幸福江阴综合评价总指数。

　　二、幸福江阴综合评价指标体系的创新之处

　　(一)率先构建了县域幸福指数综合评价指标体系。系统构建一个地区的幸福指数综合评价体系，这在国内尚属研究探索阶段，并通过五年来的实践不断修正和完善。与以往的考核体系相比，幸福江阴综合评价指标体系全部围绕“好工作、好收入、好环境、好心情、好身体”等民生工作来设计指标，与家庭和个人直接相关的指标数达到80%以上，从而实现了评价标准从过去以经济社会发展程度为基准到现在以人民是否幸福满意为基准的根本转变。

　　(二)创新实施主客观相结合的测评方法。当前国内外对于幸福指数的测评主要还是从心理研究的角度出发，以主观评价指标为主体展开。幸福江阴综合评价指标体系的最大特点就在于，不仅测评地区发展和政府工作的一系列客观指标，而且测评民众的主观满意度和幸福感；不仅测评“物”的发展状况，而且测评“人”的主观认知。既从共性角度设计了体现全体人民追求幸福的客观评价指标，又从个性角度设计了体现个体幸福感的主观评价指标；既注重体现幸福感受的客观物质基础，又注重更多地体现百姓对幸福的主观感受。

　　(三)充分发挥人民群众的主体作用。江阴市始终坚持把人民群众作为指标体系制订、修改和评价的主体。在指标体系设计之初，江阴市就开展了有18万多人参与的“幸福指标大家选”活动，从50个备选指标中评出了10项最关注的“幸福指标”，构成指标体系的核心。在指标体系修订过程中，通过“12345”公共呼叫平台、“幸福指标万人大调查”活动等，充分征求百姓意见，仅《建设幸福江阴行动纲要（2007－2010）》就12易其稿。在考核评价时，除主观评价指标由群众参与评定外，还通过民主测评、民意调查等确定基层政府考核等次，真正做到“百姓出题目、政府来答卷、人民来评判”。

　　(四)主动采取去行政化的“第三方”测评。为保证幸福江阴综合评价的科学性、客观性和公正性，从2008年起，江阴市委托第三方测评机构——中郡县域经济研究所对年度幸福江阴建设状况进行综合评价。2010年，委托零点研究咨询集团对2008－2010年度指标体系执行情况及幸福江阴建设进行整体评估。通过测评的“去行政化”，更科学、更客观地反映江阴百姓的幸福江阴建设的切身感知，并在此基础上，深入研究全体市民对深化幸福江阴建设及政府公共服务的需求和期望。

　　三、幸福江阴综合评价指标体系的实际成效

　　(一)推动了执政理念的深刻转变。幸福江阴综合评价指标体系将“人民幸福”在发展中具体化、目标化、科学化，使之成为政府与群众的共同意志。五年来，江阴市坚持“以人民幸福评估发展”，各级政府逐步树立了“经济增长不等于百姓增收、平均数不代表大多数、客观指标不能取代主观感受”、“民生改善是最好的发展”、“民生投入是最重要的投入”、“生态环境是现实的生产力、未来的竞争力”、“发展惠民，关键要问计于民”等科学发展理念，实现了执政理念和发展路径的根本转变。

　　(二)促进了发展方式的转型优化。幸福江阴综合评价指标体系的构建与实施，实现了经济与民生的相互促进。江阴市坚持“以民生需求倒逼经济转型优化、以经济发展保障民生改善提升”，以产业优化、转型发展夯实幸福江阴建设的物质基础，经济社会发展保持了全面协调可持续的良好态势。在全国县域经济基本竞争力排名中实现“八连冠”，被中央确定为改革开放30周年全国18个典型地区之一，被誉为“科学发展的先行者”。

　　(三)推进了政绩考核体系的完善。在幸福江阴综合评价指标体系的基础上，江阴市全面改革干部政绩考核体系和考核方法，制订了全市镇（街道）机关工作综合考核意见，对镇机关的考核实行200分制。其中，共性指标考核分值为150分（经济转型发展70分，幸福社会建设80分），特色发展指标考核分值为30分，群众综合评价分值为20分。特别是在群众综合评价中，除对基层政府依法行政、勤政为民、工作绩效、廉政建设等情况进行群众评价外，还创新将居民幸福指数量化考核，以此真正把全市各级政府的思想统一到以人为本、执政为民的宗旨上来。

　　(四)提升了江阴百姓的幸福感。在幸福江阴综合评价指标体系的引领下，江阴不断加大机制体制的创新力度，全方位地解决了一系列民生问题，百姓得到了实惠，分享了发展的成果，幸福感和满意度不断提升。在综合实力持续领跑全国县域发展的同时，较好地保持了GDP与GNH（国民幸福指数）的同步提升，2010年度民意调查显示，95.87%的被调查者对作为江阴人感到自豪和幸福，97.13%的被调查者对建设幸福江阴充满信心，江阴百姓的主观幸福指数达到87.44分，连续五年稳步提升。

　　四、幸福江阴综合评价指标体系的主要启示

　　(一)要以突出民生需求的评价体系倒逼基层政府善政善治。政府善治是国民幸福感的重要源泉。以民生需求为核心的科学的评价体系，能够确保基层政府在“为谁发展”的问题上旗帜鲜明地坚持“民生重于一切”的价值取向，能够加速和倒逼基层政府的职能从管理型、建设型向公共服务型转变，努力建立民主、合作、高效、开放的公共治理机制，实现政府服务国际化、行政行为法制化、机关效能高效化，促使各级政府更加关注经济发展的质量和效益，更加关注市民群众的幸福感和满意度。

　　(二)要以突出民生需求的评价体系倒逼基层政府转型发展。人民幸福是科学发展观的出发点和落脚点。从本质上讲，幸福江阴的发展就是正确处理做好“蛋糕”与分好“蛋糕”的关系，实现民生与经济的同步与协调。科学的评价体系能够推动基层政府进一步做大做好经济“蛋糕”，分好用好利益“蛋糕”，更能够推动基层政府通过分好“蛋糕”来倒逼做好“蛋糕”，实现以民生投入倒逼新型产业经济壮大，民享期盼倒逼产业形态转型升级，民富愿望倒逼产业协调发展，加速倒逼经济结构和增长方式从资源依赖型、消耗型、资本推动型向生态环保型、低碳型、节约型和科技拉动型转变。

　　(三)要以突出民生需求的评价体系倒逼基层民主进程。民主与民生都是人民幸福生活不可或缺的基本要素。民主扎根民生，保障和促进民生；民生巩固民主，推动和提升民主。幸福江阴综合评价指标体系的普适价值就在于始终坚持“以民主促民生”的发展路径，始终突出人民群众的主体地位和作用，打破了原来“自上而下”的施政理念，以“自下而上、自上而下、再自下而上”的方式，推动“政民互动”，真正做到问政于民、问需于民、问计于民、问绩于民，落实人民群众的知情权、选择权、参与权、监督权，努力探索幸福江阴建设与人民当家作主的最佳结合点。

　　(四)要以突出民生需求的评价体系实现全民共建共享。胡锦涛总书记指出，我们的发展为了人民、发展依靠人民、发展成果由人民共享。幸福不是给予和索取，需要人民群众自己创造，需要社会各界共同建设。幸福江阴综合评价指标体系的重要价值就在于以科学的评价体系激活民智、释放民力，引导全社会责任共担、奉献互助，强化政府与企业的互动、社会和个人的互动、内力与外力的互动，实现由政府包办、以政府投入为主到社会共建、政府与各种社会力量互动协作的重大转变，有效激发全社会向往幸福、创造幸福的热情，为幸福江阴建设集聚了最强大的合力。

　　（作者系中共无锡市委常委、江阴市委书记）