“十二五”时期区域协调发展面临的挑战

  挑战一，如何处理好经济发展与环境保护的关系。
    区域经济发展方面的目标和政策的核心是区域协调发展。当前区域发展面临着很多问题，比如各地空间开发无序、东中西部地区差距越来越大、落后和贫困地区发展困难等等。随着区域总体战略和主体功能区战略的推进，兼顾经济发展与环境保护变得越来越重要和越来越具有挑战性。
    众所周知，主体功能区建设可以发挥各地区优势，形成各具特色、合理分工的格局。如果仅仅从这些方面来看的话，推进主体功能区建设在一定程度上肯定对区域协调发展有利。但是主体功能区战略强调空间管治，明确空间开发的红线或蓝线，来促进人与自然的和谐发展。以西部地区为例，西部大部分地区独属于限制和禁止开发区，这是国家根据科学发展观的要求作出的一种战略选择。禁止开发区域要严格依法保护，限制开发区域要坚持保护优先。各地都有发展的原动力和比较优势，但一旦被划定为自然保护区和天然林保护区等，就不能开发，而主要受益者是全国人民，作为地方政府来说，失去了许多的发展机会，其所失要远远大于所得，地方政府背上了沉重的包袱。谁来为生态财富买单呢？
    此外，在目前的体制下，各地的考核仍然沿用过去的主要考核指标，以GDP增长为主要考核指标，各地当然关注经济的增长速度，尽最大可能开发，而西部地区的GDP本来就比东部和中部低，大多数的限制开发区和禁止开发区GDP的可能是慢速增长甚至是负增长。这种情况下要处理好经济发展与环境保护的关系，变得越来越困难。
    挑战二，如何处理好政府与市场的关系。
    “十二五”期间的区域协调发展是在国家区域发展政策和贯彻主体功能区战略的基础上实现的。促进区域协调发展，政府是主导动力，市场是基本动力。不管是功能区还是行政区都是在市场经济条件下运行。如何处理好政府与市场的关系，维护统一市场与要素合理流动显得非常重要。
    区域协调发展是一种国家战略，具有全局性和引导性，政府要根据本地区的定位合理配置各种公共资源。而市场经济是一种利益导向，通过“看不见的手”来引导经济主体的行为。这是两种完全不同的机制，产业升级、经济发展，都是一种市场行为，是市场选择的结果。而在主体功能区战略中的限制开发区和禁止开发区则是国家战略意图，是政府的安排，单靠市场机制解决不了发展的问题。
    西部与东部、中部和东北比，在自然条件、区位条件等都不占优势。在市场竞争中处于劣势地位，市场经济的利益诱导使得资金技术和产业流向利润回报高的地区。在推进区域协调发展的过程中，无论政府在区域经济发展中有多大的作用，都必须以市场经济为基础，遵循市场竞争规则。因为经济增长的原动力始终是市场力量。
    因此，政府既要利用市场这只“看不见的手”充分发挥市场配置资源的基础性作用，引导市场主体的行为，还要利用政府这只“看得见的手”完善法律法规和区域政策等。但目前两者兼顾的难度很大。
    挑战三，如何处理好合作与竞争的关系。
    合作与竞争是协调区域发展的主要方式。市场经济条件下没有竞争不会有活力，更谈不上发展；合作能使地区之间有一个良性互动。现在有的地方仍然存在以邻为壑、恶性竞争的现象。事实上，一个地区的发展需要其他地区的有机衔接。只有这样才能走出一条优势互补、合作共赢的新路。
    在社会主义市场经济条件下，企业之间更多的是强调竞争，但竞争应当是发展质量的竞争，是充分发挥自身优势的竞争。各地要学会以更加广阔的视野审视内外环境的变化，客观认识自己，形成自己的核心竞争力。但有些地区在本行政区域内限制竞争，禁止外地商品进入，本地资源流出；在招商引资中恶性竞争；在产业发展中，重复建设比比皆是。说到底这不是竞争，是巨大的浪费。所以，在这个基础上各地区如何处理合作与竞争的关系就显得非常重要。
    挑战四，如何处理好公平与效率的关系。
    改革开放以来区域间公共服务水平差距扩大，以经济建设为中心，在区域政策上表现为偏重经济发展的区域平衡，对教育、卫生、文化等公共品供给的区域平衡关注不够，使得公共服务水平的区际差距扩大。发达地区经济成长性较强，财力增加较快，能够相应增加对社会事业的投入。而经济落后地区受到自身财力的约束，加之中央财政转移支付规模有限，与发达地区的公共服务水平差距越来越大。随着经济的发展，地区间的经济发展水平和差距还会进一步拉大。
    基本公共服务均等化是指政府为社会成员提供基本的、与经济社会发展水平相适应的、能够体现公平正义原则的大致均等的公共产品和服务，是人们生存和发展最基本的条件的均等。包括义务教育、公共医疗卫生、公益文化、基本就业、社会保障等基础性社会公共服务的均衡提供和平等享用。“十二五”期间将更加注重社会公平与效率的统一。因为促进区域协调发展，不仅仅是单纯缩小区域之间、各地区之间经济总量的差距，更要在完善公共财政制度，在使所有人享有基本公共服务的均等化方面下功夫。但这些差距不可能在短期内跨越，因此，公平与效率的关系处理起来难度大。
    挑战五，如何处理好变革创新和持续稳定的关系。
    各地经济发展需要改革，需要创新区域发展模式，但持续稳定是基础。这个关系处理不好，区域经济就无法协调发展。区域经济发展需要持续稳定，区域协调需要继续进一步推进各项领域的改革和创新。一方面，要重点突破，在推进改革创新上要注重把握那些牵动区域经济发展全局的重大问题，做到有的放矢。另一方面，要持续稳定地发展区域经济，面对复杂的新形势，着力构建社会主义和谐社会，在改善民生、扩大民主、加强法制、繁荣文化等方面继续推进改革，真正做到发展成果由人民共享。特别要注重改善民生这个关键，化解各种矛盾，推进区域经济协调发展，做到民富国强，国泰平安。
    挑战六，如何处理好经济发达地区和经济欠发达地区之间的关系。
    改革开放以来，我国实施了以东南沿海地区为发展重点的发展战略，走上了非均衡的经济发展道路。这种非均衡的经济发展方式，在改革开放初期确实激发了经济发展的活力，经济得到了持续的快速增长。但是，在地区经济规模逐步扩大的同时，也带来了宏观经济层面的结构性矛盾，以及不平衡的区域经济发展，欠发达地区与发达地区之间经济发展上的差距有不断加大的趋势。由此诱发了诸多社会问题，乃至影响社会的和谐。欠发达地区在体制环境、政府职能转变、科技水平和观念等软投入方面与发达地区比较，明显落后。在区域经济的发展过程中，区域经济的发达板块是“水桶的长板”，而“水桶的短板”才是决定性的。欠发达地区的发展水平，往往决定着区域经济的整体水平。可以说，没有欠发达地区的小康，就没有中国的全面小康。因此，处理好经济发达地区和经济欠发达地区之间这种不平衡的关系，对于我们建设小康社会是个严峻的挑战。
    挑战七，如何处理好工业化和城市化之间的关系。
    改革开放以来，城市化进程一直在推进，特别是“十一五”规划期间城市化率大幅提高，但是总体仍然滞后于工业化的发展。而且在城市化进程背后，隐藏着两个很不协调的指标性数字：一个是“常住人口城市化率”，约为47%，另一个是“户籍人口城市化率”，约为 27%，前者比后者高出20个百分点。城市化的管理也面临重大考验。
    随着经济改革的深入，我们迫切需要解决城市化与工业化步调协调一致的问题。如何解决改革开放30多年来累积的结构性矛盾，实现区域经济社会的全面协调发展；如何在工业化快速推进的过程中，保证区域经济的长期平稳较快发展的问题，成为我们面临的重大挑战。
    （作者单位：中央党校经济学部）